Op 9 februari 2022 kondigde de Afdeling bestuursrechtspraak op haar website aan de grondentrechter te verlaten, behalve in het omgevingsrecht. Voorheen oordeelde de Afdeling dat een voor het eerst in hoger beroep aangevoerde grond buiten beschouwing moet blijven, als de belanghebbende die grond redelijkerwijs al bij de rechtbank naar voren had kunnen brengen. Dit wordt wel de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep genoemd. In twee uitspraken van 9 februari 2022 waarin gronden voor het eerst in hoger beroep naar voren werden gebracht, legt de Afdeling uit waarom de grondentrechter in een groot aantal gevallen niet meer zal worden toegepast, maar waarom zij wel gehandhaafd blijft in het omgevingsrecht. Daarmee kiest de Afdeling in het algemeen voor verdere deformalisering van het partijdebat door haar rechtspraak over de grondenfuik te nuanceren.

Functies van het hoger beroep

De voorheen strikte toepassing van de grondentrechter door de Afdeling wordt in de literatuur verklaard met verwijzing naar de verschillende functies van het hoger beroep: de controlefunctie, de herkansingsfunctie en de rechtseenheidsfunctie. Zolang de controlefunctie of de rechtseenheidsfunctie voorop staat, staat voor de hoger beroepsrechter de uitspraak van de rechtbank centraal. Wordt er meer waarde gehecht aan de herkansingsfunctie, dan komt het accent te liggen op het in de rechterlijke fase bestreden besluit of besluitonderdeel aan de orde en geeft het hoger beroep aan partijen een nieuwe kans om hun standpunten door een rechter te laten beoordelen.

Tot de 9-februari-uitspraken hanteerde de Afdeling de lijn dat in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank centraal staat. Bij andere hoogste bestuursrechters, de CRvB, het CBb en de gerechtshoven in fiscale zaken, staat de herkansingsfunctie voorop en kunnen in hoger beroep al langer nieuwe gronden worden ingebracht tegen het bestreden besluit. In de literatuur wordt aangegeven dat deze andere insteek van de Afdeling kan worden verklaard door de uiteenlopende aard van de aan de hogere bestuursrechters voorgelegde geschillen. Zo oordeelt de CRvB doorgaans in geschillen over besluiten waarbij naast de overheid slechts één belanghebbende direct is betrokken, terwijl de Afdeling vaker oordeelt over besluiten waarbij meer belanghebbenden betrokken zijn. Deze belangen kunnen zich verzetten tegen ruime herkansingsmogelijkheden voor partijen.

De Afdeling laat de grondentrechter (deels) los

In de uitspraken van 9 februari 2022 laat de Afdeling de grondentrechter deels los. In de nieuwe benadering wordt een scheidslijn aangebracht tussen tweepartijengeschillen over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn en geschillen omgevingsrechtelijke zaken waarbij veelal meerdere partijen betrokken zijn. De Afdeling past de grondentrechter voortaan alleen nog toe binnen omgevingsrechtelijke zaken en niet langer in alle andere zaken. Ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals sommige subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen en toevoegingen voor rechtsbijstand.

De Afdeling geeft in haar uitspraken aan dat de keuze om de grondentrechter los te laten allereerst bijdraagt aan de rechtseenheid, aangezien de andere hoogste bestuursrechters, de CRvB en het CBb in (financiële) geschillen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals uitkerings- en subsidiezaken, tussen beroep en hoger beroep evenmin een grondentrechter hanteren. Verder draagt deze keuze volgens de Afdeling ook bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid.

Grenzen aanvoeren nieuwe gronden – goede procesorde

In de uitspraak van 9 februari 2022 over de afwijzing van een huisvestingsvergunning oordeelt de Afdeling dat er nog wel een aantal beperkingen gelden voor het aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep. Gronden die uitdrukkelijk zijn prijsgegeven, worden buiten beschouwing gelaten als zij in hoger beroep alsnog worden aangevoerd. Verder kan op een gegeven instemming met een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze in hoger beroep niet worden teruggekomen.

Het verlaten van de grondentrechter betekent echter niet dat in hoger beroep onbeperkt nieuwe gronden naar voren kunnen worden gebracht. De Afdeling geeft aan dat de voorkeur uitgaat naar het tijdig naar voren brengen van nieuwe gronden, namelijk binnen de hogerberoepstermijn of de termijn voor het indienen van gronden. Dit draagt volgens de Afdeling bij aan een tijdige afbakening van de omvang van de rechtsstrijd in hoger beroep en aan een zorgvuldig, doelmatig en efficiënt gebruik van de hogerberoepsprocedure.

Het in een later stadium aanvoeren van aanvullende gronden in hoger beroep kan bovendien afstuiten op de eisen van een goede procesorde. Bij de vraag of aan de eisen van een goede procesorde wordt voldaan, zal de bestuursrechter ook acht slaan op de procespositie van de overige partijen. Zo zullen nieuwe gronden in hoger beroep niet worden toegelaten indien:

  1. de andere partij(en) te weinig tijd resteert om zich daarover inhoudelijk uit te laten,
  2. in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld.
  3. de inhoudelijke bespreking van de in een (te) laat stadium naar voren gebrachte gronden leidt tot aanhouding van de zaak met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partijen en een goede rechtspleging.

Uitzondering voor het omgevingsrecht

In de uitspraak van 9 februari 2022 over de verlening van een omgevingsvergunning voor een pluimveebedrijf verduidelijkt de Afdeling waarom de grondentrechter voor het omgevingsrecht van toepassing blijft. De reden daarvoor is dat in dit soort zaken in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken.

Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor die derden is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt/instellen, maar ook voor de procespositie van de overige partijen waaronder die van vergunninghouders en voor belangen van derden zoals degenen die verzocht hebben op te treden tegen een overtreding. Daarnaast gaat het vaker om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke afdoeningstermijnen waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend. Alleen als is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op voormeld uitgangspunt.

Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds wordt toegepast. De Afdeling merkt als omgevingsrechtelijke zaken aan de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica, en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

Gevolgen voor de praktijk

De twee uitspraken maken duidelijk dat de Afdeling ervoor kiest om de grondentrechter alleen nog te hanteren binnen het omgevingsrecht en niet langer daarbuiten, ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds. Voor niet-omgevingsrechtelijke zaken verlegt de Afdeling het accent naar de herkansingsfunctie van het hoger beroep. Deze deformalisering van het partijdebat in hoger beroep betekent dat burgers en ondernemingen in hoger beroep nieuwe gronden kunnen aanvoeren tegen het bestreden besluit, die zij niet bij de rechtbank tegen het besluit inbrachten.

Beperkingen

Daarbij geldt een aantal beperkingen: uitdrukkelijk prijsgegeven gronden kunnen niet alsnog als nieuwe grond in hoger beroep worden ingebracht. Daarnaast blijven de eisen van goede procesorde onverkort gelden. Het verdient daarom nog steeds de voorkeur om nieuwe gronden in hoger beroep tijdig naar voren te brengen, dat wil zeggen binnen de hogerberoepstermijn of de termijn voor het indienen van gronden. Op het moment dat dit niet lukt, zal inzichtelijk moeten worden gemaakt dat de procespositie van andere partijen en de goede procesorde niet in het gedrang komen.

Verder werd in boetezaken de grondentrechter niet gehanteerd. Dat blijft onveranderd. In vreemdelingenzaken geldt het grievenstelsel, dat een grondentrechter impliceert. Ook dat blijft onveranderd.

…..

Bronnen: ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363 en ECLI:NL:RVS:2022:362.

Share This