Kan een aanbieder van zorg opkomen tegen het besluit van een gemeentebestuur waarin een cliënt van die aanbieder verboden is om zijn persoonsgebonden budget te besteden bij de aanbieder?

Kan een verzekeringsmaatschappij – die garant staat voor betaling van een arbeidsongeschiktheidsuitkering – opkomen tegen een besluit waarbij aan iemand een arbeidsongeschiktheidsuitkering is toegekend, als deze uitkering op de verzekeraar als garantsteller wordt verhaald?

Aanbieder en verzekeraar zijn niet de geadresseerden van de besluiten en zijn als zodanig niet rechtstreeks (maar via een overeenkomst) in hun belang getroffen. Kunnen zij dan niet bij de bestuursrechter terecht, omdat zij slechts een afgeleid belang hebben? De raadsheer advocaat-generaal Widdershoven vindt dat deze derden toch bij de bestuursrechter terecht moeten kunnen.

De president van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft aan raadsheer advocaat-generaal Widdershoven gevraagd naar maatstaven voor beantwoording van de vraag of en wanneer een derde belanghebbende is bij een niet aan die derde geadresseerde beschikking. In  twee procedures uit het sociaal domein en het sociaal verzekeringsrecht hebben derden beroep ingesteld tegen besluiten die niet aan hen geadresseerd zijn, maar die hen wel financieel raken.

In beide zaken ligt de vraag voor of de derde slechts een afgeleid belang heeft bij het bestreden besluit of dat hij een eigen belang heeft dat rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. In de eerste zaak procedeert een aanbieder over een besluit dat is gericht aan een van zijn cliënten die zijn persoonsgebonden budget van de gemeente niet meer bij hem mag besteden omdat de ondersteuning van onvoldoende kwaliteit zou zijn. In de tweede zaak procedeert een verzekeringsmaatschappij over een besluit waarbij aan een werknemer een arbeidsongeschiktheidsuitkering is toegekend, die op de verzekeraar als garantsteller wordt verhaald omdat de werkgever, die een zogenoemd eigenrisicodrager was, als gevolg van een faillissement hiertoe niet meer in staat was.

Bestuursrechters passen het algemeen belangleerstuk verschillend toe

Uit literatuur en rechtspraak waarin het afgeleid belangleerstuk aan de orde is blijkt dat het leerstuk bij strikte toepassing te ongenuanceerd / te grofmazig is om iemand buiten de deur te houden vanwege het enkele bestaan van een contractuele relatie met de geadresseerde van een besluit. Widdershoven constateert dan ook dat de rechtspraak over dit leerstuk vanaf ongeveer 2005 de nodige rechtsverfijnende wijzigingen heeft ondergaan, waarbij de hoogste bestuursrechters niet allemaal dezelfde route volgden en nu niet in alle opzichten op één lijn zitten bij de omgang met het afgeleid belangleerstuk (en de nuanceringen daarop).

CRvB

Het meest strikt is de CRvB die een derde wegens afgeleid belang niet aanmerkt als belanghebbende als zijn belang is ontleend aan een contractuele relatie met de direct-belanghebbende, ook als de belangen van de derde tegenstrijdig kunnen zijn aan die van de direct-belanghebbende. Wel wordt de betekenis van deze strenge lijn sterk gerelativeerd, omdat de CRvB een belangrijke categorie derden, namelijk de werkgever in arbeidsongeschiktheids- en sommige andere zaken, als categoraal belanghebbende aanmerkt.

De Afdeling

De benadering van de Afdeling is het minst streng en opmerkelijk principieel, maar vertoont nog wel enkele inconsistenties. Bij deze hoogste rechter wordt de derde alleen afgeleid belang tegengeworpen als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de direct-belanghebbende en zijn belang parallel loopt aan, dan wel soortgelijk is als dat van de direct-belanghebbende. Bij niet tegengestelde belangen, of niet soortgelijke belangen, wordt afgeleid belang niet tegengeworpen. Bovendien neemt de Afdeling een zelfstandig eigen belang van een derde – die ook een contractueel en parallel afgeleid belang heeft – aan, als dat eigen belang in een andere hoedanigheid dan contractspartij rechtstreeks bij het besluit betrokken is, of als de reële mogelijkheid bestaat dat het besluit aan een zakelijk of fundamenteel recht (recht op arbeid, vrijheid van meningsuiting, recht op leven, recht op wonen, eer en goede naam) ontleend eigen belang schaadt. Binnen de context van de bestuurder/enig aandeelhouder past de Afdeling soms nog een verwevenheidscorrectie toe, in gevallen waarin alleen de bestuurder/enig aandeelhouder als enige (en niet ook de vennootschap zelf) beroep heeft ingesteld. Zo voorkomt de Afdeling dat de bestuurder/enig aandeelhouder toegang tot de rechter onthouden wordt, terwijl het belang van de bestuurder/enig aandeelhouder ‘zodanig verweven is met en parallel loopt aan’ het belang van de vennootschap.

CBb

Ook bij het CBb geldt als hoofdregel dat een derde wegens afgeleid belang niet als belanghebbende wordt aangemerkt als hij zijn belang via een contractuele relatie ontleent aan dat van de direct-belanghebbende.

Systematisering van het afgeleid-belangleerstuk: ankerpunten en vuistregels

Op basis van zijn rechtspraak – en literatuuronderzoek komt de advocaat-generaal in zijn conclusie tot twee normatieve ankerpunten en vijf vuistregels aan de hand waarvan in een concreet geval moet worden bepaald of afgeleid belang wel of niet moet worden tegengeworpen aan de rechtzoekende. De ankerpunten gelden als minimumvereiste of ondergrens en zijn als zodanig (mede) bepalend voor de vuistregels. De vuistregels liggen ten dele in het verlengde van de ankerpunten en de lijnen die zich al in de rechtspraak aftekenen, zij beogen de rechtspraak te systematiseren. Voor een ander deel gaan zij iets verder, zoals met name de hierna te bespreken vijfde vuistregel laat zien.

Normatieve ankerpunten

Als eerste normatief beginsel formuleert Widdershoven dat een derde door de bestuursrechter als belanghebbende bij een besluit moet worden aangemerkt – en dus niet als ‘afgeleid belanghebbende’ buiten de deur moet worden gehouden – als dat besluit in beginsel jegens hem onrechtmatig kan zijn in de zin van artikel 6:162 BW en derhalve aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW wordt voldaan.

Door toepassing van dit ‘congruentievereiste’ zou deze (afgeleid) belanghebbende niet (langer) aangewezen zijn op de burgerlijke rechter, voor rechtsbescherming gewoon bij de bestuursrechter terecht kunnen.

Als tweede normatief principe formuleert Widdershoven dat een particulier – in de context van afgeleid belang: de derde – toegang moet hebben tot de bestuursrechter en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt, als hij door een besluit wordt geraakt in een recht of rechtens beschermd belang.

Vijf vuistregels

De advocaat-generaal geeft – deels in het verlengde van de normatieve minimumvereisten – een aantal vuistregels die richtinggevend zouden moeten zijn bij de toekomstige toepassing van het leerstuk van afgeleid belang door de bestuursrechters.

Vuistregel 1: afgeleid belang is niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en mogelijk ook in andere gevallen. Deze vuistregel spreekt voor zich: als een rechtzoekende (ook) een eigen, rechtstreeks bij een besluit betrokken belang heeft (bijvoorbeeld een concurrentiebelang), dan is de problematiek van het afgeleid belang niet aan de orde.

Vuistregel 2: afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als zijn belang bij een besluit materieel niet parallel loopt met dat van eerstbetrokkene. Deze vuistregel kennen we uit de rechtspraak. De advocaat-generaal voegt daar evenwel aan toe dat niet-parallel lopen van belangen aan de orde is bij tegenstrijdige belangen, maar ook als de belangen van de derde materieel sterker bij het besluit zijn betrokken dan die van de eerstbetrokkene. Bij niet parallelle belangen kan het zijn dat de geadresseerde van een besluit geen behoefte heeft aan een procedure, terwijl een  derde belanghebbende die behoefte wel heeft, omdat het besluit zijn positie direct raakt.

Vuistregel 3: afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. De advocaat-generaal licht deze vuistregel toe door erop te wijzen dat er gevallen denkbaar zijn waarin de rechtspositie van de derde direct wordt beïnvloed door het besluit en/of als zijn handelwijze de aanleiding vormt voor het besluit. In beide situaties heeft de derde er belang bij om zelf zijn rechten en belangen in rechte te kunnen verdedigen. Dat processuele belang kan zijn gelegen in de juiste vaststelling van de feiten en de toepasselijke wettelijke voorschriften en in de juiste toepassing van die voorschriften op zijn situatie.

Vuistregel 4: afgeleid belang kan aan de derde worden tegengeworpen als zijn belang parallel loopt aan dat van de eerstbetrokkene en zijn belang uitsluitend via een contractuele relatie met die eerstbetrokkene bij dat besluit betrokken is. Deze vuistregel geeft uitdrukking aan de constatering dat het nog steeds zo is dat in veel situaties geen sprake is van een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang. Als de belangen van derde parallel lopen met die van de geadresseerde en zij uitsluitend via een contractuele relatie met die laatste worden geraakt, wordt aan deze eis niet voldaan en vindt de leer van afgeleid belang nog steeds toepassing.

Vuistregel 5: in plaats van de verwevenheidscorrectie die de Afdeling thans soms toepast om de bestuurder/enig aandeelhouder als belanghebbende aan te merken als alleen hij en niet de vennootschap zelf beroep tegen het besluit heeft ingesteld, moet zij dat beroep toerekenen aan de vennootschap.

Tot slot

Door toepassing van de ankerpunten en vuistregels komt de advocaat-generaal tot de conclusie dat de aanbieder en de verzekeringsmaatschappij in de twee aangespannen zaken zijn aan te merken als belanghebbende en dat zij dus kunnen procederen tegen de afgegeven besluiten.

De bevindingen waartoe de advocaat-generaal geraakt, zullen worden betrokken bij de uitspraak van de CRvB. Voordat het zover is krijgen partijen die bij deze procedures betrokken zijn, gelegenheid om op de conclusie te reageren. De CRvB zal in grote kamer-samenstelling uitspraak doen. Deze grote kamer bestaat uit vijf rechters, van wie er twee afkomstig zijn van de CRvB, een van het CBb en twee van de Afdeling. Zodra de uitspraak er is berichten wij u weer via het Blog Bestuursrecht.

Bron: CRvB, 7 november 2018, ECLI:NL:CRvB:2018:3474

Share This