Met de introductie van de figuur van de amicus curiae kunnen (rechts)personen die geen partij zijn bij een procedure, toch hun opvatting inbrengen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft voor het eerst alle belangstellenden in de gelegenheid gesteld om als amicus curiae te reageren op een rechtsvraag die aan de staatsraad advocaat-generaal is voorgelegd. Maar wat is de positie van de procespartijen zelf? In dit blog sta ik daar bij stil.
Reageren op inbreng amicus curiae?
In het eerste blog van dit tweeluik over de amicus curiae signaleerde ik dat het de vraag is of en zo ja hoe de bij de procedure betrokken partijen op de inbreng van de amici curiae mogen reageren. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft hier meer duidelijkheid over gegeven in een bericht dat hij op 13 november 2017 op LinkedIn heeft geplaatst. Daaruit blijkt dat 25 amici curiae vanuit o.a. de advocatuur, wetenschap en openbaar bestuur hebben meegedacht over de vraag of een bestuurlijke waarschuwing als besluit in de zin van de Awb moet worden gekwalificeerd. De reacties van deze meedenkers maken deel uit van het procesdossier. De procespartijen hebben zich, aldus de voorzitter, tijdens de zitting op 10 november jl. over de reacties uitgelaten.
Hoe kan in algemene zin bij de toepassing van de figuur van amicus curiae met de positie van de procespartijen worden omgegaan? Ik zet een aantal aspecten op een rij. Artikel 393 lid 2 Rv – de amicus curiae in het civiele recht – en artikel 8:45a Awb kunnen een handvat bieden voor de vraag hoe de bestuursrechter de rol van de procespartijen bij het gebruik van amicus curiae kan vormgeven.
Artikel 393 lid 2 Rv
Op grond van artikel 393 lid 2 Rv kan de Hoge Raad, in procedures waarin prejudiciële vragen aan de civiele kamer van de Hoge Raad zijn voorgelegd, bepalen dat ook anderen dan partijen binnen een daartoe te bepalen termijn in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijke opmerkingen te maken. Wanneer de Hoge Raad daartoe over gaat en schriftelijke opmerkingen worden ingediend, volgt uit het Reglement prejudiciële vragen van de civiele kamer van de Hoge Raad dat deze opmerkingen onverwijld worden doorgezonden aan de procespartijen. Deze partijen mogen daar vervolgens binnen twee weken op reageren.
Artikel 8:45a Awb
Met artikel 8:45a Awb is een bijzondere vorm van een amicus curiae-regeling in het bestuursrecht geïntroduceerd. Alleen de Europese Commissie en de Autoriteit Consument en markt (ACM) kunnen – op uitnodiging van de bestuursrechter – als “vrienden van de rechtbank” optreden in procedures over de toepassing van Verordening 1/2003.
Artikel 8:45a, tweede lid Awb bepaalt dat de bestuursrechter de Europese Commissie en ACM kan uitnodigingen voor het maken van mondelinge opmerkingen. De procespartijen worden in de gelegenheid gesteld daarbij aanwezig te zijn. Van een dergelijke zitting wordt proces-verbaal gemaakt. De schriftelijke opmerkingen dan wel het proces-verbaal van de mondelinge opmerkingen van de Europese Commissie of de ACM worden aan partijen gezonden. Op grond van artikel 8:45a, vierde lid, Awb, kunnen partijen binnen vier weken na toezending van deze opmerkingen hierop schriftelijk hun zienswijze naar voren brengen. De bestuursrechter kan deze termijn verlengen.
Schriftelijke zienswijze binnen 4 weken?
Voor de hand ligt dat het bepaalde in artikel 8:45a, vierde lid Awb ook gaat gelden als tot een algemenere toepassing van de figuur van de amicus curiae in het bestuursrecht wordt overgegaan. Dat betekent dat de procespartijen de schriftelijke opmerkingen van de amici curiae ontvangen en binnen vier weken een schriftelijke zienswijze daarop kunnen indienen. De termijn van twee weken als genoemd in artikel 393 lid 2 Rv lijkt mij daarvoor wat kort, nu in theorie een groot aantal partijen kan reageren (en uit het hiervoor genoemde LinkedIn-bericht ook blijkt dat een zeer groot aantal partijen, namelijk 25 in totaal, heeft gereageerd). Bij de toepassing van artikel 393 lid 2 Rv bepaalt de Hoge Raad ook zelf wie schriftelijke opmerkingen mag maken, wat in de praktijk naar verwachting tot een beperking van het aantal reacties leidt.
In de eerste procedure waarin de amicus curiae in het bestuursrecht is toegepast, lijkt het bepaalde in artikel 8:45a, vierde lid Awb echter niet onverkort te zijn toegepast. De procespartijen hebben tijdens de zitting kunnen reageren op de inbreng van 25 amici curiae. Of de procespartijen voorafgaand aan de zitting een schriftelijke zienswijze op die reacties hebben mogen of kunnen indienen, weet ik niet. Mogelijk worden zij hiertoe in de gelegenheid gesteld in het kader van hun reactie op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, die in januari 2018 verwacht wordt. Wanneer de procespartijen voorafgaand aan de zitting een schriftelijke zienswijze hebben mogen indienen, is de termijn die hen daarvoor is gegund beperkt geweest. De Afdeling heeft de ‘meedenkers’ tot 20 oktober 2017 in de gelegenheid gesteld een reactie in te dienen. De zitting vond reeds drie weken later, op 10 november jl., plaats.
Belang reactie procespartijen
Het vormgeven van de rol van procespartijen vraagt wel aandacht. Anders dan bij de Hoge Raad, hoeven partijen in het bestuursrecht niet door een advocaat te worden bijgestaan. Je zal als procespartij maar te maken krijgen met de reactie van 25 of meer “vrienden van de rechtbank” (die niet jouw “vrienden” hoeven te zijn en niet jouw standpunt hoeven te delen). Ook voor een professionele partij kan dat een belangrijke verandering van de procedure betekenen. Het is dan van belang dat de uitspraak van de rechter (ook) nog steeds een uitspraak in een geschil tussen twee partijen vormt, op basis van de feiten van de concrete zaak.
Tegelijkertijd hebben vermoedelijk alle advocaten wel eens meegemaakt dat een uitspraak van de hoogste rechter voorbij komt in een andere zaak, waarin nét de vraag die ook in een eigen zaak speelt of die voor de eigen praktijk zeer van belang is, aan de orde is gekomen. Hoe graag hadden wij dan onze eigen gedachten daarover niet al ingebracht, zodat de rechter daar bij zijn uitspraak rekening mee kon houden. In procedures waarin rechtsvragen moeten worden beslist met een sterk zaaksoverstijgend karakter, kan toepassing van de amicus curiae-figuur dan ook een belangrijke meerwaarde hebben.
Van de rechter wordt dan gevraagd een evenwicht te bewaren. De rechter dient in een procedure zowel het zaaksoverstijgende karakter van de rechtsvraag die aan de orde is en het belang dat een geschil tussen twee partijen op basis van de feiten van dat geschil wordt beslist, een plaats te geven. Dit betekent in ieder geval dat procespartijen ruim de gelegenheid moeten krijgen hun schriftelijke en mondelinge zienswijze op de inbreng van de “meedenkers” te geven, en hen daarvoor steeds een redelijke termijn wordt gegund.
Ik volg met belangstelling hoe de Afdeling in deze procedure met alle aspecten van de amicus curiae-figuur rekening zal houden. Het lijkt mij in ieder geval een goede zaak dat de Afdeling nu in een aantal procedures experimenteert met de toepassing van de amicus curiae, voordat besloten wordt of deze figuur een permanente plaats in de Awb krijgt en zo ja, hoe de rol van de procespartijen daarbij wordt vormgegeven.
Bron: persbericht Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 september 2017
Dit blog maakt deel uit van een tweeluik over de amicus curiae. In het eerste blog is stilgestaan bij de grondslag van de amicus curiae. Dit tweede blog behandelt de rol van de procespartijen.
Lees ook het vervolg: Concept-wetsvoorstel amicus curiae: maatwerk voor meedenkers
