Procespartijen hebben recht op kennisneming van alle stukken uit het dossier. In het bestuursrecht kan, als daar gewichtige redenen voor zijn, een uitzondering op dit uitgangspunt worden gemaakt. Daarbij zijn er twee smaken: de partij weigert volledig om de stukken te overleggen of de partij deelt mede dat uitsluitend de bestuursrechter van de stukken kennis mag nemen. De bestuursrechter beslist vervolgens of de weigering dan wel beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is (artikel 8:29, derde lid, Awb).

Op 10 juni 2020 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een handzame en voor de praktijk behulpzame overzichtsuitspraak gedaan over verzoeken om beperkte kennisneming van stukken op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit blog bespreken wij de door de Afdeling genoemde hoofdlijnen en voegen daar hier en daar een praktische opmerking aan toe.

De regeling van beperkte kennisneming

De Afdeling opent met de vermelding dat de regeling uit artikel 8:29 Awb met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.

Een verzoek om beperkte kennisneming waarover in eerste instantie door de rechtbank is beslist, moet in hoger beroep opnieuw worden gedaan. Verzoeken om geheimhouding worden door de geheimhoudingskamer van de Afdeling behandeld. De leden van de geheimhoudingskamer maken geen deel uit van de zittingskamer in de hoofdzaak. Zij beoordelen of er sprake is van ‘gewichtige redenen’ die een uitzondering op het recht op gelijke proceskansen rechtvaardigen. Bij de behandeling van een verzoek om beperkte kennisneming weegt de geheimhoudingskamer het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie af tegen het gegeven dat de kennisneming van de informatie het algemeen belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden onevenredig kan schaden.

De Afdeling noemt drie specifieke aspecten die een belangrijke rol spelen bij de beoordeling van een verzoek om beperkte kennisneming. Ten eerste de betekenis van het stuk voor het oordeel van de rechter in de hoofdzaak. Ten tweede of de partij aan wie kennisneming wordt onthouden daardoor wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd. Ten derde wijst de Afdeling erop dat het niet, zoals bij toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), gaat om de vraag of het stuk voor een ieder openbaar moet worden, maar om de vraag of er gewichtige redenen bestaan die zich tegen kennisneming van het stuk door alle partijen verzetten.

Bij de beoordeling wordt geen rekening gehouden met eventuele belanghebbenden die geen partij zijn maar mogelijk later alsnog als partij worden toegelaten. Als dat gebeurt, kan, zo zegt de Afdeling, de verzoeker om die reden opnieuw een verzoek om beperkte kennisneming doen. Wij merken hierbij op dat de verzoeker er niet zonder meer van kan uitgaan dat hij in de gelegenheid wordt gesteld zo’n aanvullend verzoek te doen. Goed opletten dus als sprake is van vertrouwelijke informatie en in een latere fase alsnog een belanghebbende als partij wordt toegelaten. Hierop kan ook worden geanticipeerd door bij de indiening van de op de zaak betrekking hebbende stukken alvast op te merken dat, in het geval nog andere partijen worden toegelaten, het bestuursorgaan in de gelegenheid wil worden gesteld een aanvullend verzoek te doen.

 

Door wie en hoe kan er om beperkte kennisneming worden verzocht?

Een verzoek om beperkte kennisneming kan alleen worden gedaan door partijen die verplicht zijn om stukken in te dienen. Die verplichting bestaat in elk geval voor bestuursorganen ten aanzien van op de zaak betrekking hebbende stukken (artikel 8:42 Awb). Een redelijke uitleg van artikel 8:29 Awb houdt volgens de Afdeling in dat niet alleen het bestuursorgaan een beroep op artikel 8:29 Awb kan doen, maar ook een partij op wie de informatie betrekking heeft, in het geval een bestuursorgaan nalaat een verzoek om beperkte kennisneming te doen (17 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4222). Een dergelijk verzoek kan in beginsel alleen betrekking hebben op stukken ten aanzien waarvan het bestuursorgaan om geheimhouding had kunnen verzoeken en dus op stukken die het bestuursorgaan verplicht is te overleggen. Daaronder valt bijvoorbeeld niet een bij de rechtbank of Afdeling ingediend (incidenteel) beroepschrift. Het is dus niet mogelijk met toepassing van artikel 8:29 Awb gedeeltelijk vertrouwelijke beroepschriften in te dienen.

Verzoeken op grond van artikel 8:29 Awb moeten schriftelijk, in een afzonderlijk stuk en gemotiveerd worden gedaan (zie artikel 14, eerste lid Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2017). Aan de motivering van het verzoek worden, gelet op de beperking die dit inhoudt van het recht op gelijke proceskansen, hoge eisen gesteld. Daarbij moet in elk geval vermeld worden (i) vanwege welke belangen of waarom anderszins sprake is van gewichtige redenen en (ii) waarom het belang van beperkte kennisneming zwaarder weegt dan het belang dat de andere partij(en) van het stuk kennisnemen. De Afdeling zal van oordeel zijn dat de motivering onvoldoende is, indien er louter naar een of meer van weigeringsgronden in de Wob wordt verwezen (27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:646). Een verzoek om beperkte kennisneming kan dus niet ‘zo maar even’ worden gedaan, maar zal zorgvuldig moeten worden voorbereid.

Wenst de partij dat de motivering van zijn verzoek om beperkte kennisneming niet aan de andere partij(en) wordt doorgezonden, dan moet de verzoeker dit in zijn verzoek vermelden en ook ten aanzien van de motivering om beperkte kennisneming vragen. In feite zijn er dan twee verzoeken om beperkte kennisneming.

 

Wel of geen ‘gewichtige redenen’ voor beperkte kennisneming

Om meer inzicht te geven in de gevallen waarin verzoeken om beperkte kennisneming opportuun (kunnen) zijn, vervolgt de Afdeling de overzichtsuitspraak met het benoemen van een aantal gevallen waarin er niet (zonder meer) sprake is van gewichtige redenen die beperkte kennisneming rechtvaardigen.

De weigeringsgronden in de Wob vormen de ondergrens voor inwilliging van een verzoek om beperkte kennisneming: als de Wob verplicht tot openbaarmaking, is er geen sprake van gewichtige redenen (artikel 8:29, tweede lid, Awb). Ook mogelijke schadelijke gevolgen voor derden door eventuele openbaarmaking van de informatie door een (andere) partij die informatie heeft gekregen omdat hij partij is bij het geschil, vormen op zichzelf geen gewichtige redenen om die partij geen kennis te laten nemen van de stukken (9 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:43). Dat de openbaarmaking van (bepaalde informatie uit) een stuk op grond van de Wob geweigerd kan worden, brengt – ongeacht of het een absolute of een relatieve weigeringsgrond uit de Wob betreft – niet zonder meer met zich dat een verzoek om beperkte kennisneming gehonoreerd wordt. Hetzelfde geldt als er een bijzondere geheimhoudingsregeling van toepassing is en als er op een stuk een verplichting tot geheimhouding rust op grond van de Gemeente- of Provinciewet. Er zal in die gevallen steeds een nadere afweging worden gemaakt, waarbij wel gewicht toekomt aan het belang van geheimhouding dat de bijzondere regeling dient.

De Afdeling benoemt ook wanneer er hoe dan ook sprake is van gewichtige redenen.

Dit is het geval wanneer het verzoek betrekking heeft op een stuk waarin informatie is vervat over één of meer documenten waarvan de openbaarmaking of de kennisneming het voorwerp is van het geschil (16 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:757). Die situatie doet zich voor als een derde in het kader van een Wob-verzoek zijn zienswijze heeft gegeven over de openbaarmaking van informatie die over hem gaat en/of als hij zijn standpunt ter zake in een vertrouwelijk gehouden hoorzitting heeft toegelicht.

In Wob-zaken en zaken die gaan over de weigering om inzage in of verstrekking van stukken of gegevens wordt gehandeld alsof de Afdeling het verzoek om beperkte kennisneming gerechtvaardigd heeft geacht. Denk daarbij aan zaken over de weigering om inzage in of verstrekking van stukken of gegevens op grond van de Wob, de Uitvoeringswet AVG, de Wpg, de Wjsg en de Wiv 2017. Er vindt dan dus geen inhoudelijke beoordeling door de geheimhoudingskamer plaats.

 

Tot slot: het vervolg op de beslissing op het verzoek om beperkte kennisneming

De Afdeling sluit de overzichtsuitspraak af door het vervolg te schetsen dat op een inwilligende of afwijzende tussenuitspraak van de geheimhoudingskamer volgt.

Als een verzoek om beperkte kennisneming niet wordt ingewilligd, bepaalt de geheimhoudingskamer dat het stuk aan de partij wordt teruggezonden en wordt de partij verzocht het stuk alsnog aan de Afdeling te zenden. Wordt daaraan geen gevolg gegeven, dan kan de zittingskamer in de hoofdzaak daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (artikel 8:31 Awb). Stemt de geheimhoudingskamer gedeeltelijk in met het verzoek om beperkte kennisneming, dan zal de verzoeker verzocht worden om een geschoonde versie van het dossierstuk aan de Afdeling te zenden. Als de geheimhoudingskamer het verzoek inwilligt, wordt aan de andere partij(en) gevraagd om toestemming te verlenen voor kennisneming van het stuk door de kamer die de bodemzaak behandelt. Indien de geheimhoudingskamer van de Afdeling van oordeel is dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, kan de kamer in de hoofdzaak alleen mede op basis van de 8:29 stukken uitspraak doen als de andere partij(en) daarmee instemt (artikel 8:29, vijfde lid, Awb).

Bron: Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367

Share This