Op 10 juli 2018 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven een onderdeel van de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven over de bestuurlijke waarschuwing bevestigd: een op beleidsregels gebaseerde waarschuwing die daarnaast geen gevolgen heeft voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen is geen besluit.

Eerder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds een ander onderdeel van de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal bevestigd: een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding, is wél een besluit.

Conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal

Op 24 januari 2018 is een conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven verschenen over de vraag of een bestuurlijke waarschuwing een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit oplevert. Zie over deze conclusie het blogbericht ‘Een waarschuwing: wel of geen besluit?‘.

De Staatsraad Advocaat-Generaal concludeert – kort gezegd – dat op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen geen Awb-besluit kunnen zijn. Een waarschuwing kwalificeert wél als besluit indien de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en daarnaast een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding. Dat onderdeel van de conclusie is door de grote kamer van de Afdeling bevestigd bij uitspraak van 2 mei 2018.

Uitspraak van de Afdeling (op wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing)

Een bedrijf uit Hengelo heeft een waarschuwing ontvangen van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op grond van artikel 28a lid 1 Arbeidsomstandighedenwet. Deze waarschuwing houdt in dat bij herhaling van dezelfde of een soortgelijke overtreding de minister gehouden is een bevel tot stillegging te geven. Vervolgens heeft het bedrijf de minister verzocht om de waarschuwing in te trekken, maar dit verzoek is afgewezen. De minister heeft het bezwaar tegen de weigering om de waarschuwing in te trekken niet-ontvankelijk verklaard omdat de weigering geen besluit zou zijn.

In aansluiting op de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 2 mei 2018 het volgende over de bestuurlijke waarschuwing:

  • Een waarschuwing kwalificeert als besluit als de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en daarnaast een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding.
  • Het rechtsgevolg van een waarschuwing die zo’n voorwaarde is, is dat bij een volgende (vergelijkbare) overtreding een sanctie kan worden opgelegd. Het maakt niet uit of bij de volgende overtreding zonder meer een sanctie moet worden opgelegd, of dat daarover dan nog een afweging plaatsvindt. Ook als er nog ruimte is om bij een volgende overtreding af te zien van het opleggen van een sanctie, heeft een dergelijke waarschuwing rechtsgevolg en is het een besluit. De Afdeling neemt in zoverre afstand van haar standaarduitspraak tot nu toe van 16 november 2011.
  • Het niet (of zonder succes) aanvechten van een waarschuwing die een besluit is, heeft tot gevolg dat die waarschuwing formele rechtskracht verkrijgt. Dat betekent dat de bevoegdheid om een sanctie op te leggen bij een volgende overtreding, vaststaat. Wel kunnen de feiten en omstandigheden die bij het geven van de waarschuwing een rol speelden, alsnog aan de orde komen bij de beoordeling van vervolgbesluiten.

Ten aanzien van het concrete geval overweegt de Afdeling dat de waarschuwing op grond van artikel 28a, eerste lid, Arbeidsomstandighedenwet een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing is. Daarnaast is deze waarschuwing een voorwaarde om een bevel tot stillegging (sanctie) te kunnen geven bij een volgende overtreding. Gelet hierop is de waarschuwing volgens de Afdeling een besluit. Gelet hierop is ook de beslissing op het verzoek om intrekking van deze waarschuwing een besluit.

Hiermee bevestigt de Afdeling een onderdeel van de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven. Aan de bespreking van een ander onderdeel van de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal komt de Afdeling niet toe, namelijk de conclusie dat op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen geen Awb-besluit zijn en dus niet bij de bestuursrechter kunnen worden aangevochten. In de uitspraak van het CBb van 10 juli 2018 komt deze vraag wel aan de orde.

Uitspraak van het CBb (op beleidsregels gebaseerde waarschuwing)

Stichting Dier & Recht heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzocht handhavend op te treden tegen een fokker van Boerboel-honden (een hondenras). Dit verzoek heeft de Minister van LNV toegewezen en een waarschuwing opgelegd aan de fokker. Dit gaat de Stichting niet ver genoeg. In beroep buigt het CBb zich ambtshalve over de vraag of de waarschuwing kan worden aangemerkt als een besluit.

In aansluiting op de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal overweegt het CBb:

  • De waarschuwing vindt zijn grondslag in door de minister van LNV vastgestelde beleidsregels.
  • De waarschuwing omvat niet meer dan de constatering dat de fokker het ‘Besluit houders van dieren’ heeft overtreden en vermeldt geen gevolgen voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen (de waarschuwing is aldus geen voorwaarde voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding).
  • De waarschuwing kan gelet hierop niet worden aangemerkt als een besluit.

Opnieuw wordt een onderdeel van de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal bevestigd: een waarschuwing die zijn grondslag vindt in een beleidsregel en daarnaast geen gevolgen heeft voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen, is geen besluit.

Afsluiting

Na de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven over het besluitkarakter van bestuurlijke waarschuwingen heeft de Afdeling op 2 mei 2018 en het CBb op 10 juli 2018 hierover uitspraken gewezen. De Afdeling bevestigt dat een waarschuwing kwalificeert als besluit als de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en als de waarschuwing een voorwaarde is voor het kunnen toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding. Het CBb bevestigt dat een op beleidsregels gebaseerde waarschuwing die daarnaast geen gevolgen heeft voor eventuele toekomstige vergelijkbare gedragingen, geen besluit is.

Bronnen

Zie over de conclusie van 24 januari 2018 het blogbericht ‘Een waarschuwing: wel of geen besluit?

Share This