Is het maken van een keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke rechtshandhaving en sanctionering altijd nodig? Of leidt het debat daarover eigenlijk af van de vraag hoe een adequaat stelsel van rechtshavings- en sanctioneringsmogelijkheden kan worden bewerkstelligd?

Het debat over de keuze tussen bestuurlijke en strafrechtelijke rechtshandhaving en sanctionering is met name aangezwengeld door de Afdeling advisering van de Raad van State met haar advies van 13 juli 2015 inzake sanctiestelsels. Sinds een kabinetsnotitie uit 2008 geldt dat de open of besloten context uitgangspunt is voor de keuze tussen bestuurs- of strafrecht. Het strafrecht moet worden ingezet indien sprake is van een open context: algemene rechtsregels die voor iedereen en altijd gelden. De besloten context kenmerkt zich door een met de uitvoering van de wetgeving belast gespecialiseerd bestuursorgaan en een afgebakende doelgroep en leent zich voor afdoening door het bestuursrecht. Door anderen wordt ervoor gepleit dat de ernst van de gedraging bepalend moet zijn voor de keuze tussen bestuursrecht en strafrecht. Maar wat hebben we nu eigenlijk aan dergelijke criteria voor het maken van een keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering?

Geïntegreerde benadering?

De vraag is of criteria voor de keuze tussen sanctiestelsels ons nu werkelijk verder helpen. Is de gedachte dat óf voor het één of voor het ander moet worden gekozen niet achterhaald? Veel vraagstukken op het terrein van veiligheid en criminaliteit vragen om een antwoord vanuit zowel het bestuursrecht als het strafrecht. Beide rechtsgebieden hebben te onderscheiden doelstellingen die alle relevant kunnen zijn om bijvoorbeeld milieucriminaliteit, financieel-economische criminaliteit, fraude, terrorisme of ondermijning te bestrijden. Maar ook de handhaving van relatief geringe overtredingen, zoals verkeersovertredingen kan zijn gebaat bij een antwoord vanuit het bestuursrecht én het strafrecht. Waar het debat dan ook eigenlijk over moet gaan is de vraag ten aanzien van welke onderwerpen rechtshandhaving en/of sanctionering – uit oogpunt van efficiënte bestrijding – dient te worden gecombineerd en hoe een geïntegreerde, en daarmee adequate, rechtshandhaving en sanctionering kan worden gerealiseerd.

Een nieuwe rol voor ‘ne bis in idem’

Wie een dergelijk voorstel doet, krijgt vaak tegengeworpen dat dit zich dat niet goed verdraagt met het ne bis in idem-beginsel en het – eigenlijk daaruit voortvloeiende – beginsel van una via. Het verbod op dubbele bestraffing en/of vervolging hoeft echter niet in de weg te staan aan een geïntegreerde sanctionering, zelfs niet als dat leidt tot een reactie zowel vanuit het bestuursrecht als vanuit het strafrecht op dezelfde gedragingen. Sterker nog: het ne bis in idem-beginsel biedt juist aanknopingspunten voor het realiseren van een coherent en doordacht systeem van geïntegreerde rechtshandhaving en sanctionering. Dat maakt bovendien de – in procedures veel bediscussieerde vraag – of bepaalde vormen van bestuursrechtelijke handhaving moeten worden aangemerkt als criminal charge, minder relevant.

De vraag of sprake is van schending van het ne bis in idem-beginsel begint met de vraag of bij beide vormen van afdoening sprake is van een criminal charge. De vraag of sprake is van een criminal charge zal wel van belang blijven voor de eisen waaraan de rechtsbescherming bij een specifieke vorm van afdoening moet voldoen.

Het EHRM heeft met het arrest van 15 november 2016 in A. and B. v. Norway een belangrijke voorzet gegeven voor deze vernieuwde kijk op de betekenis van het ne bis in idem-beginsel. Naar het oordeel van het EHRM moeten staten gelegitimeerd kunnen kiezen voor een complementaire juridische reactie op sociaal onwenselijk gedrag. Dat kan door verschillende procedures, zolang deze een coherent geheel vormen en geen sprake is van een onevenredige belasting van de betrokkene. Een geïntegreerd systeem dat er voor zorgt dat verschillende aspecten van het norm overschrijdend gedrag op een voorzienbare en proportionele wijze worden beantwoord zodat sprake is van een coherent geheel, moet – zo oordeelt het EHRM – niet in strijd worden geacht met het ne bis in idem beginsel.

Voorstel voor de toekomst

Op dit moment wachten we nog op een nieuw kabinetsstandpunt ten aanzien van de keuze tussen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctionering.  Het voornoemde arrest van het EHRM zou de gedachtenvorming daarover moeten inspireren. Het debat dient niet te gaan over de keuze voor het een of het ander, maar dient te worden gestuurd door de vraag welke handhavingsmethode(n) en/of sanctionering nodig is om, gelet op de daarmee beoogde doelen, te komen tot een efficiënte bestrijding van een bepaalde categorie van criminaliteit en/of sociaal onwenselijk gedrag. Daarbij kan worden gedacht aan de combinatie van strafrechtelijke vervolging voor ernstige verkeersdelicten en het opleggen van een alcoholslot of de intrekking van een rijbewijs om herhaling te voorkomen en de maatschappij te beschermen. Ook zou in voorkomende gevallen de meest passende sanctionering kunnen worden gevonden in een combinatie van bestuursrechtelijke sanctionering voor bijvoorbeeld zware overtredingen van sector gerelateerde regelgeving en het afleggen van verantwoording in een strafproces voor bijvoorbeeld fraude. Ieder onderdeel van sanctionering zal zich daarbij dienen te richten op een ander aspect van de gedragingen. Een derde voorbeeld is de combinatie van een strafrechtelijke vervolging van teruggekeerde Jihad-gangers met de oplegging van bestuurlijke maatregelen op grond van dezelfde gedragingen.

Daarbij zou niet de vraag moeten zijn of die bestuurlijke maatregelen als een criminal charge moeten worden aangemerkt, maar of sprake is van een coherent systeem waarbij de verschillende handhavings- en sanctioneringsmogelijkheden evenredig en op elkaar afgestemd zijn.

Een coherent systeem kan vervolgens worden bereikt door de integratie van handhavings- en sanctioneringsmogelijkheden te laten plaatsvinden langs de lijnen van het ne bis in idem-beginsel, de voorzienbaarheid en proportionaliteit en het waarborgen van voldoende rechtsbescherming.

Bronnen

  • EHRM 15 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1115JUD002413011
  • EHRM 15 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, AB 2017, 188, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, par. 121-122 (en zie voorts m.n. par. 124 en 130).

Voor de keuze tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctionering:

  • Advies Afdeling advisering Raad van State d.d. 13 juli 2015, Stcrt. 2015, nr. 30280,
  • Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69
  • Recent: B. van der Vorm, ‘De keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sanctionering en het criterium van de ernstige gedraging’, Proces 2017, 4, p. 267-280, die zich baseert op het pleidooi van L.J.J. Rogier voor ‘de ernstige gedraging’ als keuzecriterium in zijn afscheidsrede, zie: L.J.J. Rogier, Bestuursrecht of strafrecht. Instrumentaliteit of moraliteit? (afscheidsrede Rotterdam), Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2014.

 

Share This