In vier uitspraken van 1 april 2020 heeft de Afdeling de weg naar de bestuursrechter geopend voor verzoeken om schadevergoeding voor onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens door bestuursorganen. Dat het daarbij gaat om schade als gevolg van feitelijk handelen, staat niet in de weg aan de bevoegdheid van de bestuursrechter. Wel moet er een verband zijn met een besluit over de gegevensverwerking, bijvoorbeeld naar aanleiding van een verwijderingsverzoek of een bezwaar tegen een gegevensverwerking. Voor de bevoegdheid van de bestuursrechter is echter niet bepalend of dat besluit zelf onrechtmatig is. Ook los daarvan mag de bestuursrechter zich buigen over de schade die zou zijn veroorzaakt door de gegevensverwerking waar het besluit betrekking op heeft. Voor claims tot €25.000 is dat niet langer het exclusieve terrein van de burgerlijke rechter, ondanks het gegeven dat het om schade door feitelijk handelen gaat. Daarmee heeft de Afdeling baanbrekende uitspraken gedaan over de reikwijdte van de bestuursrechtelijke schadevergoedingsprocedure.

De rechtsmachtverdeling in schadezaken: hoe zat het ook alweer?

Vanaf de inwerkingtreding van de Awb was de bestuursrechter op grond van artikel 8:73 van de Awb bevoegd om, na gegrondverklaring van het beroep, het bestuursorgaan tot vergoeding van de schade te veroordelen. Daarnaast heeft de Afdeling in 1996 aangenomen dat de partij die in de bestuursrechtelijke procedure in het gelijk is gesteld, ook een besluit kan uitlokken over de vergoeding van schade. Een beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade, die het gevolg zou zijn van een onrechtmatig besluit, is zelf ook een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat, zo oordeelde de Afdeling in haar uitspraak van 29 november 1996 (AB 1997/66; Van Vlodrop). Het zelfstandig of zuiver schadebesluit was geboren. Daarnaast kon men zich voor het verkrijgen van vergoeding van schade door onrechtmatige besluiten ook tot de burgerlijke rechter wenden. Pas als één van de rechters een inhoudelijk oordeel had gegeven over een verzoek tot schadevergoeding, diende de andere rechter terug te treden, zo oordeelde de Hoge Raad in zijn arrest van 17 december 1999 (AB 2000/89; Groningen/Raatgever).

Ook na inwerkingtreding op 1 juli 2013 van titel 8.4 van de Awb over de bestuursrechtelijke schadevergoedingsprocedure is die keuzevrijheid goeddeels gebleven. De weg naar de burgerlijke rechter staat nog altijd open. In het bestuursrecht wordt niet meer gewerkt met een appellabel zelfstandig schadebesluit. Men kan zich voor schades tot € 25.000 alleen nog rechtstreeks tot de bestuursrechter wenden in een speciaal hiervoor geïntroduceerde verzoekschriftprocedure. Daarbij is ook de bevoegdheid van de bestuursrechter enigszins uitgebreid, maar schade door feitelijk handelen van bestuursorganen valt daar nog steeds niet onder. De bestuursrechter mag zich op grond van artikel 8:88 van de Awb alleen uitlaten over schades die zijn veroorzaakt door een appellabel onrechtmatig besluit, een daarmee samenhangende onrechtmatige voorbereidingshandeling, het niet tijdig nemen van een besluit en onrechtmatige handelingen jegens ambtenaren die met een besluit gelijk zijn gesteld. Dat roept de vraag op wat geldt als de burger schade door schending van de AVG door een bestuursorgaan aan de rechter wil voorleggen. Gegevensverwerking is immers feitelijk handelen.

 

Wat geldt dan als de burger schade door schending van de AVG door een bestuursorgaan aan de rechter wil voorleggen?

Op verschillende wijzen kan de burger de rechtmatigheid van een gegevensverwerking aan de orde stellen. Denk aan de mogelijkheid van een inzageverzoek, een verwijderingsverzoek of een bezwaar.
Richt hij zich daarmee tot een bestuursorgaan, die daarop schriftelijk beslist, dan levert dat op grond van artikel 34 van de UAVG een besluit op, ook al ziet het op feitelijk handelen. Daartegen staan dus ook de gebruikelijke bestuursrechtelijke rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open. Daarmee is echter niet gezegd dat de bestuursrechter ook om vergoeding van de schade kan worden verzocht.

Hier wringt dat die schade veelal niet is veroorzaakt door het besluit over de gegevensverwerking, maar door feitelijk handelen; door de gegevensverwerking zelf, die aan dat besluit vooraf is gegaan. Naar de letter van de wet gaat de bestuursrechter daar niet over, maar dient hij de burger voor die schade door te verwijzen naar de burgerlijke rechter, ook na gegrondverklaring van een beroep tegen een besluit over die gegevensverwerking.

In de uitspraken van 1 april heeft de Afdeling onderzocht of de wetgever deze “opgeknipte” rechtsgang heeft beoogd. Dat is volgens de Afdeling niet het geval. Aan de totstandkomingsgeschiedenis van de AVG en de UAVG ontleent zij dat concentratie van rechtsbescherming is beoogd en in lijn is met het Europeesrechtelijke doeltreffendheidsbeginsel en het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Om die concentratie van rechtsbescherming mogelijk te maken, houdt de Afdeling voor deze zaken niet strikt vast aan de eis van artikel 8:88 van de Awb dat de schadeoorzaak een onrechtmatig besluit moet zijn.

Wel moet er een besluit van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 34 van de Uitvoeringswet AVG zijn genomen over de gegevensverwerking, zoals een beslissing op een bezwaar of een verwijderingsverzoek. Het enkele bestaan van dat besluit opent in AVG-zaken al de weg om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de feitelijke gegevensverwerking waarop het besluit ziet en over de schade die door die gegevensverwerking is ontstaan. Daarvoor hoeft dat besluit zelf dus niet onrechtmatig te zijn. Dat besluit hoeft zelfs geen oordeel over de rechtmatigheid van de verwerking van de gegevens te bevatten, aldus de Afdeling. Vanzelfsprekend geldt wel nog steeds de grens van € 25.000,-. Wordt om een hoger bedrag aan schadevergoeding gevraagd, dan is alleen de burgerlijke rechter bevoegd.

 

De uitspraken in breder perspectief

De uitspraken voorzien in een uitbreiding van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming bij AVG-schendingen. Daarvoor rekt de Afdeling de beperkingen op die de wetgever heeft gesteld aan de bevoegdheid van de bestuursrechter in schadezaken. In AVG-zaken kan de bestuursrechter ook worden gevraagd om veroordeling van het bestuursorgaan tot vergoeding van schade door feitelijk handelen. Daarbij geldt slechts als voorwaarde dat het feitelijk handelen verband houdt met een besluit als bedoeld in artikel 34 van de UAVG over dat feitelijk handelen. Voldoende is dat er zo’n besluit is genomen, maar dat besluit hoeft niet onrechtmatig te zijn. Dat komt er dus op neer dat dit besluit niet de oorzaak van de schade hoeft te zijn, maar puur gelegen mag zijn in de gegevensverwerking zelf.

Met deze vier uitspraken zet de Afdeling, voor het beperkte terrein van de AVG, de deur open voor vergoeding van schade door feitelijk handelen van bestuursorganen. Dat is een stap die eerder nog ondenkbaar leek, maar volgens ons wel past in een bredere discussie in de wetenschap en de rechtspraak over de vraag of het besluit als aangrijpingspunt voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming wel in alle gevallen toereikend is.

De vraag is of met de uitspraken van 1 april 2020 een nieuwe stap is gezet in de richting van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking als aangrijpingspunt voor de rechtsbescherming. In 2013 bepleitten Van Ommeren en Huisman de introductie van dit begrip in hun preadvies voor de VAR. Volgens hen zou de bestuursrechter ook rechtsbescherming moeten bieden tegen feitelijke handelingen die min of meer vooruit (kunnen) lopen op een besluit, zoals toezichtshandelingen, of die verband houden met de uitvoering van een besluit. Zij braken een lans voor uitbreiding van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming tot besluitgerelateerd feitelijk handelen. De tijd leek daar toen nog niet rijp voor.

Nu is dat anders en zet de wetgever wel concrete stappen in die richting, waar wordt aangestuurd op integrale geschilbeslechting over besluiten en (feitelijke) uitvoeringshandelingen in het sociaal domein. Daarover verscheen recent het blogbericht Wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting van Anna van Gijssel en Esther Schaake.

Uit dit conceptwetsvoorstel en de vier uitspraken van de Afdeling van 1 april 2020 maken wij op dat de wetgever en bestuursrechter stappen zetten, maar het besluit als entreetoets nog niet – of in ieder geval niet te snel – willen loslaten. Wellicht heeft de Afdeling dat ook niet beoogd met haar uitspraken, maar laten deze zich eerder verklaren door de trend van deformalisering en toepassing van het burgerperspectief door de bestuursrechter. Deze moderne gezichtspunten zijn in ieder geval van invloed op de materiële beoordeling door de bestuursrechter. Dat is bijvoorbeeld goed zichtbaar bij ketenbesluitvorming in subsidie- en handhavingszaken, waar de formele rechtskracht van besluiten niet meer strikt wordt toegepast, en de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel. Tegen die achtergrond zouden de uitspraken van 1 april 2020 ook kunnen betekenen dat de Afdeling meent dat ook de rechtsmachtverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, in ieder geval in schadezaken, niet te formeel en aan burgers uitlegbaar moet zijn.

 

Materiële beoordeling schade door AVG-schending

De uitspraken bevatten ook interessante overwegingen over de wijze waarop moet worden beoordeeld of aanspraak bestaat op vergoeding van immateriële schade door schending van de AVG. Daarvoor moet volgens de Afdeling aansluiting worden gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Daarbij geldt als algemeen uitgangspunt dat de gestelde schade moet worden onderbouwd. Volgens overweging 146 van de AVG moet een betrokkene volledige en daadwerkelijke vergoeding van de door hem geleden schade ontvangen en moet daarbij worden uitgegaan van een ruim schadebegrip. Dat betekent volgens de Afdeling echter niet dat schending van de AVG per definitie tot schade leidt. Schade moet “reëel en zeker” zijn geleden. De betrokkene moet aannemelijk maken dat hij in zijn eer of goede naam of anderszins in zijn persoon is aangetast en moet de door hem geleden schade met concrete gegevens onderbouwen.

In deze vier zaken komt de Afdeling bestuursrechtspraak tot de conclusie dat alleen degene van wie medische gegevens aan het tuchtcollege zijn toegezonden, recht heeft op een schadevergoeding. Zijn persoonlijke levenssfeer is zo geschonden dat het een ‘aantasting in de persoon’ is die een schadevergoeding van € 500 rechtvaardigt. De andere drie personen krijgen geen schadevergoeding. De manier waarop met hun persoonsgegevens is omgegaan, is volgens de Afdeling niet zodanig dat het een ‘aantasting in de persoon’ is als bedoeld in artikel 6:106 lid 1 aanhef en onder b BW.

Bronnen:

Share This