De amicus curiae is de figuur waarbij in een procedure andere (rechts)personen dan de procespartijen hun opvattingen kunnen inbrengen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in het najaar van 2017 in drie zaken geëxperimenteerd met de inzet van de amicus curiae (ook wel: “meedenker”). Destijds ben ik in twee blogs ingegaan op het gebrek aan een wettelijke grondslag voor de amicus curiae in het bestuursrecht, respectievelijk de rol van de procespartijen bij de inzet van deze figuur.

Twee jaar en een evaluatie verder, is duidelijk geworden dat de drie experimenten naar meer smaken. De wetgever heeft op verzoek van de voorzitter van de Afdeling en de presidenten van de andere, hoogste bestuursrechtelijke colleges een concept-wetsvoorstel geformuleerd waarmee een wettelijke verankering van de amicus curiae in de Awb wordt opgenomen. Dit concept-wetsvoorstel amicus curiae en de bijbehorende concept-toelichting is op 10 oktober 2019 ter consultatie neergelegd. In dit derde blog over de amicus curiae ga ik in op de contouren van het concept-wetsvoorstel.

Kernbepaling

Het concept-wetsvoorstel introduceert een nieuwe afdeling: 8.1.2b Awb. Deze afdeling omvat één artikel, artikel 8:12b. Kernbepaling is het eerste lid, dat duidelijk maakt dat (i) de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (ii) in zaken die bij hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, (iii) anderen dan partijen in de gelegenheid kunnen stellen (iv) schriftelijke opmerkingen te maken. De termijn die deze anderen daarvoor krijgen, wordt door het college bepaald en kan dus per procedure verschillen. Om ervoor te zorgen dat ook de Hoge Raad, voor zover deze hoogste bestuursrechter is, de amicus curiae kan inzetten, wordt voorgesteld om in artikel 29 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen afdeling 8.1.2b Awb van overeenkomstige toepassing te verklaren. Het voorgestelde lid 2 tot en met 6 van artikel 8:12b Awb omvat meer procedurele voorschriften, die ik hieronder bespreek.

 

Wettelijke grondslag voor de amicus curiae

De wetgever kiest met het voorgestelde artikel 8:12b Awb voor een expliciete, wettelijke grondslag in de Awb. In mijn eerste blog over de amicus curiae schreef ik al dat op dat moment een duidelijke, wettelijke grondslag voor de inzet van deze figuur ontbrak. Artikel 8:45 Awb, dat onder meer ziet op het verstrekken van schriftelijke inlichtingen aan de bestuursrechter, lijkt niet te zijn bedoeld voor het inzetten van de amicus curiae waarbij – in potentie – eenieder in de gelegenheid kan worden gesteld opmerkingen te maken, en het verstrekken van inlichtingen niet kan worden afgedwongen. Uit de toelichting op het concept-wetsvoorstel volgt dat de wetgever het daarmee eens is. En hoewel de Afdeling zich vrij achtte om – ondanks het gebrek aan een expliciete, wettelijke grondslag – in drie zaken te experimenteren met de amicus curiae, en er wellicht behoefte bestond aan meer experimenten voordat een wettelijke regeling tot stand zou komen, is de wetgever verzocht om een expliciete grondslag. Ik kan me voorstellen dat bij dat verzoek met name de positie van de procespartijen een rol heeft gespeeld.

Een eenduidige, voor alle hoogste bestuursrechters geldende grondslag bevordert volgens de wetgever niet alleen de rechtsontwikkeling, maar ook de rechtseenheid. Daarnaast kan de amicus curiae volgens de wetgever een bijdrage leveren aan het versterken van de maatschappelijke effectiviteit van de bestuursrechtspraak, omdat daarmee geluiden uit de samenleving beter kunnen doordingen in de rechtspraak. Een kanttekening die hierbij gemaakt kan worden, is dat in het evaluatierapport van de amicus curiae de verwachting is uitgesproken dat deze figuur bij de Afdeling in 10 tot 15 zaken per jaar zou kunnen worden ingezet, op een totaal van ruim 10.000 hoofdzaken. Dat lage aantal neemt niet weg dat de amicus curiae juist kan (en naar mijn verwachting ook: zal) worden ingezet in procedures waarin een zaaksoverstijgende thematiek aan de orde is. Met name in dat soort procedures zou het meewegen van de opvattingen van anderen er inderdaad aan kunnen bijdragen dat een uitspraak wordt gedaan die breed wordt gedragen.

 

Maatwerk

De aankondiging van de inzet van de amicus curiae – zo volgt uit het voorgestelde tweede lid – geschiedt op een door het college te bepalen wijze. Uit de toelichting volgt dat de wetgever bewust heeft gekozen voor een eenvoudige, sobere regeling, die de hoogste bestuursrechters ruimte biedt voor verschillende werkwijzen, variërend van het benaderen van één of meer specifieke amici curiae tot open (internet)consultaties. Dit past bij het streven naar maatwerk dat in het bestuursrecht steeds meer centraal komt te staan. Afhankelijk van bijvoorbeeld de belangen die met een uitspraak geraakt kunnen worden, of de regelgeving die in een procedure centraal staat, kan worden bepaald welk ‘type’ amicus curiae de meeste toegevoegde waarde voor de procedure heeft:

  • In een procedure waarin de hoogste bestuursrechter verwacht dat een uitspraak impact kan hebben op veel bestuursorganen en/of burgers, is voorstelbaar dat een ieder via een open (internet)consultatie in de gelegenheid wordt gesteld mee te denken. In die gevallen zal waarschijnlijk ook een wat langere termijn worden gegund aan meedenkers om schriftelijke opmerkingen in te dienen.
  • Daarentegen zal in een procedure waarin bijvoorbeeld de werking van specifieke milieuregelgeving in de praktijk ter discussie staat, kunnen worden volstaan met het gericht aanschrijven van één of meer amici, zoals een belangenorganisatie en één of twee deskundigen. Ook in een procedure waarin de uitleg van een wettelijke norm cruciaal is voor de beslechting van het geschil, maar de regelgever geen procespartij is, kan ik mij voorstellen dat één amicus (in dit voorbeeld de regelgever) gericht wordt aangeschreven. In deze twee voorbeelden zou een termijn van vier weken voor het indienen van schriftelijke opmerkingen, naar mijn mening volstaan.

 

Rol procespartijen

Op grond van het derde lid worden partijen geïnformeerd over het voornemen om de amicus curiae in te zetten. Het college kan daarbij partijen in de gelegenheid stellen om hun wensen over dat voornemen binnen een door het college te bepalen termijn schriftelijk kenbaar te maken. Aangezien de inzet en de inbreng van de amicus curiae van betekenis (kunnen) zijn voor het verdere verloop van de procedure en de uiteindelijke uitspraak, is het een goede zaak dat de procespartijen hun wensen kunnen uiten. Tegelijk: in het toch wat uitzonderlijke geval dat een college voornemens is de amicus curiae in te zetten – de inschatting is als gezegd 10 tot 15 zaken per jaar bij de Afdeling, en bij andere hoogste bestuursrechters zal dat niet meer zijn – schat ik de kans laag in dat de procespartijen het college op andere gedachten kunnen brengen. Partijen kunnen de gelegenheid natuurlijk wel benutten om hun ideeën te uiten over (i) het type amicus curiae dat wordt ingezet (bijvoorbeeld een open consultatie of niet), (ii) of er specifieke personen of instanties zijn die gericht aangeschreven zouden moeten worden, en (iii) de vraag of vragen die aan de meedenker(s) worden voorgelegd. Wanneer de schriftelijke opmerkingen van de amicus of amici curiae binnen zijn, kunnen partijen binnen vier weken na verzending van die opmerkingen aan hen schriftelijk hun zienswijze naar voren brengen. Het college kan deze termijn verlengen, wat met name voor de hand ligt als een zeer groot aantal meedenkers heeft gereageerd.

Op grond van het vijfde en zesde lid kunnen amici curiae worden uitgenodigd voor een zitting om over hun opmerkingen te worden gehoord. Wanneer het college daartoe overgaat, worden partijen daar in de uitnodiging op gewezen. Deze bevoegdheid is naar mijn weten niet toegepast in de drie experimenten in de Afdeling, maar kan wel bijdragen aan de effectiviteit van de inzet van de amicus curiae.

 

Openbaarmaking schriftelijke opmerkingen

Het concept-artikel 8:12b Awb omvat geen voorschriften met betrekking tot het openbaar maken van de schriftelijke opmerkingen van amici curiae. In de concept-memorie van toelichting is daar ook niets over opgemerkt. Tegelijk is in de evaluatie van de amicus curiae opgemerkt dat zowel procespartijen als amici er eensgezind over zouden zijn dat openbaarheid van de ingediende opmerkingen het uitgangspunt moet zijn. Transparantie zou kunnen bijdragen aan de legitimiteit van het proces van rechterlijke rechtsvorming. Ook zou het openbaar maken van opmerkingen eventueel lobbyisme kunnen tegengaan. Aan de andere kant kan niet worden uitgesloten dat het openbaar maken van schriftelijke opmerkingen potentiële amici kan afschrikken, bijvoorbeeld omdat zij niet willen dat hun standpunt in latere zaken kan worden nagedragen. Er kleven dus zowel voor- als nadelen aan het openbaar maken van de schriftelijke opmerkingen, wat in de evaluatie ook is benoemd.

Mogelijk omvat de concept-regeling geen voorschriften over de openbaarmaking van schriftelijke opmerkingen, omdat de wetgever dit niet nodig heeft geacht. Wanneer de ingediende opmerkingen worden behandeld als andere processtukken, zullen zij in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Dit neemt niet weg dat standpunten van de amici curiae in de uitspraak kunnen worden genoemd en besproken. Overeenkomstig de richtlijnen voor openbaarmaking van uitspraken, zal uit de uitspraak ook kunnen blijken welke (rechts)personen of instanties opmerkingen hebben ingediend. Dit betekent dat in beginsel alleen voor het openbaar maken van de namen van particuliere amici curiae in de uitspraak, expliciete toestemming nodig zou zijn. Die toestemming kan desgewenst op voorhand worden gevraagd.

 

Consultatie concept-wetsvoorstel Amicus curiae

Geheel in lijn met het idee van de amicus curiae is de concept-regeling ter consultatie neergelegd. Eenieder mag reageren. Voor zover de indiener daarvoor toestemming geeft, worden de schriftelijke opmerkingen en de naam van de indiener openbaar gemaakt. De einddatum van de consultatie is bepaald op 5 december 2019.

Bronnen

Lees ook mijn eerdere blogs over de amicus curiae in het bestuursrecht:

Share This