Een gedoogbesluit is geen besluit in de zin van de Awb en dit geldt ook voor de weigering of intrekking ervan. Tot dit oordeel kwam de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in haar uitspraak van 24 april 2019. Gedoogbeslissingen kunnen vanaf de datum van de uitspraak niet meer worden aangevochten bij de bestuursrechter. In zijn conclusie van 16 januari 2019 opperde staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven om gedoogbeslissingen met het oog op rechtsbescherming voor derde-belanghebbenden met een besluit gelijk te stellen en voor de rechtsbescherming van de overtreder aan te sluiten bij de rechtspraak over bestuurlijke rechtsoordelen. De Afdeling bestuursrechtspraak kiest er echter voor om alle gedoogbeslissingen niet met een besluit in de zin van de Awb gelijk te stellen.

 

Wat speelde er?

De vaste rechtspraak waarin belanghebbenden bestuursrechtelijke rechtsbescherming krijgen tegen gedoogverklaringen is ingewikkeld en roept dogmatische vragen op. Immers: de schriftelijke mededeling dat tegen een illegale situatie niet wordt opgetreden roept geen rechtsgevolgen in het leven en is als zodanig dan ook geen besluit. Niettemin bestaat behoefte aan rechtsbescherming, vaak bij derde-belanghebbenden, soms bij de overtreder. Er is sprake van een spanningsveld tussen dogmatiek (die voorschrijft dat voor toegang tot de bestuursrechter een besluit nodig is) en de praktijkbehoeften (aan rechtsbescherming en aan effectieve handhaving van het recht).

Aanleiding voor de voorzitter van de Afdeling om de staatsraad advocaat-generaal te vragen om zijn licht te laten schijnen over de gedoogbeslissing was een geschil tussen de eigenaar van een stal met overkapping en het college van Bladel. Het gemeentebestuur had een gedoogverklaring afgegeven. Deze gedoogverklaring zag op een sinds 1933 bestaand, maar niettemin illegale stal met overkapping op het perceel van de overtreder. In de gedoogbeslissing is vermeld dat de overtreder het bouwwerk mag laten staan als er aan verschillende voorwaarden is voldaan. De beslissing is persoonsgebonden en niet overdraagbaar en vervalt op het moment van overlijden van of verkoop door de overtreder. In dat geval moet het bouwwerk binnen zes maanden worden verwijderd. De overtreder stelde dat het persoonsgebonden karakter van de gedoogbeslissing hem beperkte in zijn eigendomsrecht en vond dat hij tegen de te strenge voorwaarden van de gedoogverklaring in beroep moest kunnen bij de bestuursrechter.

 

Conclusie over rechtsbescherming tegen gedoogbeslissingen

Op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State boog staatsraad advocaat-generaal Widdershoven zich over de vragen of een gedoogbeslissing een besluit is in de zin van de Awb en welke rechtsbescherming er tegen een gedoogbeslissing openstaat.

De staatsraad advocaat-generaal beschrijft de stand van zaken van de huidige jurisprudentie rondom de gedoogbeslissing waarin hij een onderscheid maakt tussen de invalshoek van derden en de invalshoek van de overtreder wiens overtreding wordt gedoogd (de gedoogde). Voor derden wordt het verlenen van een gedoogbeslissing omwille van de rechtsbescherming aangemerkt als een besluit, zodat derde-belanghebbenden de verlening van een gedoogbeslissing bij de bestuursrechter kunnen aanvechten.

De gedoogde of degene die wenst dat het bestuursorgaan overgaat tot gedogen, kan in beginsel niet bij de bestuursrechter terecht met een geschil over een gedoogbeslissing. Er wordt alleen een uitzondering gemaakt als er zeer klemmende, concrete gronden voor het aannemen van een rechtsplicht aan het verzoek tot gedogen ten grondslag liggen. Tot op heden heeft de Afdeling nog geen geval aangenomen waarin zich deze situatie voordeed. Ook de weigering van een gedoogbeslissing is voor de verzoeker om een gedoogbeslissing geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en wordt ook niet omwille van de rechtsbescherming als zodanig aangemerkt.

 

De oplossingsrichting van de staatsraad advocaat-generaal

De staatsraad advocaat-generaal stelt vast dat de huidige rechtspraak over het besluitkarakter/appellabiliteit van gedoogbeslissingen worstelt met de vraag of – en met welke dogmatische rechtvaardiging – voor omstreden gedoogbeslissingen rechtsbescherming bij de bestuursrechter zou moeten openstaan. Zijn oplossing is dat de gedoogbeslissing voor rechtsbescherming aan derden met een Awb-besluit gelijk moeten worden gesteld. Voor gedoogden kan worden aangesloten bij het in de rechtspraak over bestuurlijke rechtsoordelen ontwikkelde criterium dat de alternatieve route waarlangs de gedoogde een oordeel over de beslissing kan krijgen ‘onevenredig bezwarend’ is. Als die weg in redelijkheid niet kan worden gevolgd, zou de gedoogbeslissing voor de rechtsbescherming gelijk gesteld moeten worden met een Awb-besluit. Zie voor een uitgebreide beschrijving van de conclusie het eerder verschenen blogbericht De gedoogverklaring: geen besluit, wel appellabel. De kloof tussen dogmatiek en praktijkbehoeften verkleind van Jean-Paul Heinrich en Anna van Gijssel.

 

De oplossingsrichting van de Afdeling

Met de advocaat-generaal is de Afdeling bestuursrechtspraak het eens dat er meer duidelijkheid nodig is, maar dat dit niet wordt bereikt door de oplossingsrichting van de staatsraad advocaat-generaal te volgen. Volgens de Afdeling zou die route juist bijdragen aan verdere juridisering en het nog complexer worden van de rechtsbescherming ten aanzien van gedoogbeslissingen. De gewenste duidelijkheid kan volgens de Afdeling op twee manieren worden verkregen: hetzij door ervoor te kiezen om alle soorten gedoogbeslissingen met een besluit in de zin van de Awb gelijk te stellen, hetzij door ervoor te kiezen om alle gedoogbeslissingen niet (meer) met een besluit in de zin van de Awb gelijk te stellen.

De Afdeling kiest in deze uitspraak voor een breuk met de huidige ingewikkelde rechtspraktijk en oordeelt dat gedoogbeslissingen geen besluiten zijn en dat het ook niet (langer) nodig is om deze beslissingen met besluiten gelijk te stellen. Van het gelijkstellen van gedoogbeslissingen met een besluit zou teveel de suggestie uitgaan dat de rechter het nemen van beslissingen over gedogen als een zelfstandige bevoegdheid beschouwt naast de handhavingsbevoegdheid. Alleen de wetgever zou tot het scheppen van een dergelijke bevoegdheid kunnen overgaan. Een dergelijke algehele gelijkstelling zou daarom, daargelaten of die wenselijk zou zijn, de rechtsvormende taak van de rechter te buiten gaan.

Door gedoogbeslissingen niet (langer) met een besluit gelijk te stellen, kiest de Afdeling voor een klare lijn, die veel strakker is dan de gevormde rechtspraak over gedoogbeslissingen. Dit heeft tot gevolg dat gedoogbeslissingen, inclusief de weigering en intrekking, vanaf nu niet meer kunnen worden aangevochten bij de bestuursrechter. Voor de positie van derde-belanghebbenden geldt dat zij bij het gedogend bestuursorgaan een verzoek om handhaving indienen. De schriftelijke reactie op een verzoek van een belanghebbende om een besluit tot handhaving te nemen is een besluit in de zin van de Awb. Via deze route krijgt de derde de door hem gewenste duidelijkheid.

De Afdeling staat in de uitspraak uitvoerig stil bij de vraag of de keuze voor de nieuwe lijn leidt tot een tekort aan rechtsbescherming. De Afdeling komt tot de slotsom dat dat niet het geval is. Binnen het bestuursrecht bestaan alternatieve routes om zo nodig rechtsbescherming in te roepen. Uit een oogpunt van toereikende rechtsbescherming is er dan geen reden om de bestaande jurisprudentie voort te zetten.

 

Afsluiting

De uitspraak schept zonder meer duidelijkheid over de vraag of tegen een gedoogbeslissing kan worden opgekomen. Voor bestuursorganen en overtreders roept zij tegelijkertijd wel de nieuwe vraag op of de afgifte van gedoogverklaringen en –beslissingen überhaupt nog wel zin heeft, als een ieder op een hem gewenst moment door indiening van een handhavingsverzoek een discussie kan starten over een eerder in een (ver) verleden afgegeven gedoogbeslissing. De Afdeling geeft zelf al aan dat het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat van een gedoogbeslissing niet kan worden teruggekomen en dat de betekenis van een gedoogbeslissing in zoverre dus betrekkelijk is.

Voor de eigenaar van de stal met overkapping in Bladel geldt dat er geen weg is naar de bestuursrechter om duidelijkheid te krijgen over de in zijn ogen te strenge voorwaarden van de gedoogbeslissing. Hij kan wel duidelijkheid krijgen door een omgevingsvergunning aan te vragen of een handhavingsbesluit af te wachten of uit te lokken. Zowel de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning als de handhavingsbeslissing is een Awb-besluit, die hij kan voorleggen aan de rechter.

 

Bron: ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356

 

Share This