Een vergunningplicht om een woning te mogen onttrekken aan de woningvoorraad met als doel deze woning te verhuren, valt onder de Europese Dienstenrichtlijn 2006/123/EG. De Dienstenrichtlijn verzet zich echter niet tegen een dergelijke vergunningplicht als deze goed kan worden onderbouwd. Ditzelfde geldt voor de voorwaarden om de vergunning te verkrijgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de eis dat de woonruimte die wordt onttrokken elders wordt gecompenseerd. Het bestrijden van een tekort aan betaalbare huurwoningen vormt in dit verband een legitiem doel. Daarnaast is van belang dat de vergunningplicht of de voorwaarden zoveel mogelijk worden afgestemd op de lokale situatie, bijvoorbeeld door de geografische reikwijdte hiervan te beperken tot alleen de dichtbevolkte gebieden.
Dit volgt uit het arrest van de Grote Kamer van Hof van Justitie van 22 september 2020, waarin prejudiciële vragen worden beantwoord van de Franse Cour de Cassation (de hoogste rechter in burgerlijke rechter en strafzaken in Frankrijk). In dit blog gaan wij in op deze uitspraak en gevolgen voor de praktijk.
Het Franse recht
De Franse wetgever heeft met het oog op de bestrijding van het woningtekort in het ‘Wetboek bouw en woningen’ bepaald dat in gemeenten met meer dan 200 000 inwoners een vergunning moet worden verleend voor het wijzigen van gebruik van woonruimte. Het herhaaldelijk kortstondig verhuren van gemeubileerde woonruimte wordt beschouwd als een dergelijke wijziging. Daarnaast bepaalt de nationale wet dat de vergunning afhankelijk kan worden gesteld van een compensatie in de vorm van de gelijktijdige verbouwing van onroerend goed zonder woonbestemming tot woonruimte. De nationale regelgeving biedt ruimte aan gemeenten en arrondissementen om de vergunnings- en compensatievoorwaarden verder in te vullen, zodat de woningnood niet nog groter wordt. De gemeente Parijs heeft strikte voorwaarden gesteld aan de woonruimte die ter compensatie moet worden aangeboden, waaronder ook eisen aan de oppervlakte van de ruimte.
Aan eenieder die in strijd handelt met de vergunningplicht of de gestelde voorwaarden, kan een geldboete worden opgelegd.
Het geschil en de prejudiciële vragen
Cali Apartments en HX zijn beide eigenaar en verhuurders van eenkamerflat in Parijs. Zij zijn in eerste aanleg veroordeeld tot betaling van een geldboete van € 5.000,- respectievelijk € 15.000,- wegens verhuren van woonruimte zonder de benodigde vergunning. In beroep stellen zij dat de vergunningplicht en de vergunningsvoorwaarden in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Het Cour de Cassation ziet hierin aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Samengevat gaat het om de volgende vragen:
- Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op nationale wetgeving die betrekking heeft op het herhaaldelijk kortstondig, ook niet-beroepsmatig, verhuren van gemeubileerde woonruimte?
- Vormt de nationale regeling een ‘vergunningstelsel’ dat moet worden getoetst aan de artikelen 9 tot en met 13 Dienstenrichtlijn of een ‘vereiste’ dat moet worden getoetst aan de artikelen 14 en 15 Dienstenrichtlijn?
- Voor zover de nationale regeling een vergunningstelsel vormt, is deze in overeenstemming met artikel 9 Dienstenrichtlijn?
- Zijn de vergunningsvoorwaarden in overeenstemming zijn met artikel 10 Dienstenrichtlijn?
1. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op beroepsmatige én particuliere verhuur
Het Hof van Justitie oordeelt in de eerste plaats dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een regeling die betrekking heeft op de herhaaldelijke, kortstondige huur en verhuur van gemeubileerde woonruimte. Dit geldt zowel voor beroepsmatige als niet-beroepsmatige verhuur. In beide gevallen betreft de verhuur een dienst in de zin van artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn. Het enkele feit dat overweging 9 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de richtlijn niet van toepassing is op de ‘ontwikkeling of het gebruik van land en voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stede[n]bouw’ doet hier niet aan af. Al eerder – in de zaak Appingedam (HvJEU 30 januari 2018, X en Visser, C‑360/15 en C‑31/16, EU:C:2018:44) – heeft het Hof verduidelijkt dat deze overweging zo moet worden gelezen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op “eisen die […] de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier”. Dit betekent dat de Dienstenrichtlijn wél van toepassing is op administratieve formaliteiten, eisen en derhalve voorschriften van lidstaten die specifiek de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie van diensten regelen. Aangezien de Franse regelgeving zich specifiek richt op personen die woningen willen verhuren, is de Dienstenrichtlijn van toepassing.
2. De Franse regeling vormt een ‘vergunningstelsel’
In de tweede plaats oordeelt het Hof van Justitie dat de een nationale regeling zoals de Franse wet die de uitoefening van bepaalde activiteiten van verhuur van woonruimte aan een voorafgaande vergunning onderwerpt, onder het begrip ‘vergunningstelsel’ in de zin van artikel 4 punt 6 valt en niet onder het begrip ‘eis’ in de zin van punt 7 van dit artikel. Een ‘vergunningstelsel’ onderscheidt zich van een ‘eis’ doordat het stappen van de dienstverrichter vereist om ervoor te zorgen dat de bevoegde instantie een formeel besluit neemt waarin toestemming wordt gegeven om de betreffende dienst te verrichten. Als een dienstverrichter en dergelijke beslissing moet afwachten voordat hij met zijn activiteiten kan starten, is dus sprake van een vergunningstelsel. Dit is het geval bij de Franse verhuurders die voorafgaand aan hun huuractiviteiten toestemming van de burgemeester nodig hebben. Het gevolg van het kwalificeren van de Franse regelgeving als ‘vergunningstelsel’ is dat voldaan moet worden aan de vereisten die zijn opgenomen in de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn.
3. Het Franse vergunningstelsel voldoet aan artikel 9 Dienstenrichtlijn
Op grond van artikel 9 Dienstenrichtlijn is een vergunningstelsel slechts toegestaan indien dit stelsel a) niet-discriminatoir is, b) gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang en c) het nagestreefde doel niet met een minder beperkende maatregel kan worden bereikt (het evenredigheidscriterium). Het Hof van Justitie stelt vast dat het Franse vergunningstelsels aan al deze voorwaarden voldoet. Het bestrijden van het tekort aan huurwoningen en aldus het hoofd te kunnen bieden aan de verslechtering van de voorwaarden voor toegang tot huisvesting en de toename van de krapte op de vastgoedmarkt is een dwingende reden van algemeen belang, zeker gezien het feit dat kortstondige verhuur van gemeubileerde ruimte een aanzienlijk inflatoir effect op de huurprijzen heeft.
Het vergunningstelsel voldoet tevens aan het evenredigheidscriterium. Daarbij is onder meer van belang dat het vergunningstelsel een beperkte geografische reikwijdte heeft. Bovendien kan het nagestreefde doel niet met een minder beperkende maatregel worden bereikt. Controle achteraf, zoals bijvoorbeeld bij een meldingssysteem met sancties, zou niet de mogelijkheid bieden de aanhoudende en snelle ontwikkeling die een tekort aan woningen voor langdurige verhuur veroorzaakt, onmiddellijk en doeltreffend af te remmen. Het vergunningstelsel voldoet dus aan de voorwaarden in artikel 9 Dienstenrichtlijn.
4. De nationale rechter moet toetsen of vergunningsvoorwaarden in overeenstemming zijn met artikel 10 Dienstenrichtlijn
Artikel 10, lid 1, Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die kunnen voorkomen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Volgens artikel 10, lid 2, moeten deze criteria onder meer gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig zijn met die reden van algemeen belang, duidelijk en ondubbelzinnig zijn, objectief zijn, vooraf openbaar bekendgemaakt worden en transparant en toegankelijk zijn. Het is uiteindelijk aan de nationale rechter om uit te maken of aan de vereisten is voldaan.
In het arrest spitst het geschil zich toe op vraag of de compensatieverplichting in overeenstemming is met deze voorwaarden in artikel 10. Het Hof biedt de nationale rechter hiervoor een aantal handvatten. Het Hof acht de compensatieverplichting in beginsel een geschikt instrument om de doelstellingen van sociale diversiteit op het grondgebied, voldoende woningaanbod en behoud van aanvaardbare huurprijzen na te streven. Dit geldt met name wanneer de compensatieverplichting het aandeel woonruimte op de langetermijnhuurmarkt op zijn minst constant helpt te houden en daardoor bijdraagt aan het doel de prijzen op die markt betaalbaar te houden door de inflatie van de huurprijzen tegen te gaan. De nationale regeling voorziet namelijk niet in de verplichting om een compensatieplicht op te leggen, maar in de mogelijkheid hiertoe. Het vergunningstelsel kan worden afgestemd op de specifieke omstandigheden in elk van de betrokken gemeenten. De compensatieplicht kan dus worden ingezet in gemeenten die bijzonder hard worden getroffen door vastgoedspeculatie.
De compensatieverplichting mag echter niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken. De nationale rechter zal dan ook moeten nagaan of de compensatieverplichting daadwerkelijk een oplossing biedt voor het tekort aan woningen. Ook dient de nationale rechter zich ervan te vergewissen dat die mogelijkheid is afgestemd op de situatie van de lokale huurmarkt en verzoenbaar is met het uitoefenen van de betrokken verhuuractiviteit. Daarbij dient hij rekening te houden met het feit dat kortstondige verhuur in de regel veel winstgevender is dan die van de verhuur van residentiële woonruimte, en met de voorschriften die bepalen hoe de compensatieverplichting in de praktijk in de betrokken gemeente kan worden nagekomen. Dit vereist dus een beoordeling van geval tot geval.
Lessen voor de praktijk
Het arrest Cali Apartments laat zien dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een vergunningplicht om een woning te mogen onttrekken aan de woningvoorraad met als doel deze woning te verhuren. Het arrest laat tegelijkertijd zien dat de Dienstenrichtlijn zich niet tegen een vergunningplicht verzet, als goed wordt gemotiveerd waarom deze nodig is. Ditzelfde geldt voor specifieke voorwaarden die gelden om in aanmerking te komen voor de vergunning. Het arrest biedt ons inziens de volgende praktische handvatten die behulpzaam kunnen zijn bij deze onderbouwing.
- Houdt bij het opstellen van beleid en regelgeving over het onttrekken van woningen ten behoeve van een B&B rekening met bepalingen in de Dienstenrichtlijn, in het bijzonder de criteria die zijn genoemd in de artikelen 9 en 10.
- Dit geldt niet alleen als de regeling ziet op bedrijfsmatige verhuur, maar ook als het gaat om verhuur van woonruimte door particulieren, bijvoorbeeld een particulier die zijn woning via Airbnb wil verhuren.
- De bestrijding van het tekort aan (betaalbare) huurwoningen en het voorkomen van woningnood kunnen dwingende redenen van algemeen belang vormen die een vergunningplicht kunnen rechtvaardigen.
- Beoordeel of er minder vergaande instrumenten zijn die het tekort aan woningen kunnen bestrijden, bijvoorbeeld een meldingsplicht in plaats van een vergunningplicht. Als controle achteraf de snelle ontwikkelingen op de woningmarkt niet doeltreffend en onmiddellijk kan afremmen, is een vergunningplicht een evenredig middel.
- Biedt bij de geografische reikwijdte van de vergunningplicht zoveel mogelijk maatwerk, zodat de vergunningplicht (alleen) daar wordt ingezet waar dit nodig is.
- Biedt tevens maatwerk als het gaat om de vergunningsvoorwaarden; in een gebied waar de woningnood hoger is, zijn ‘zwaardere’ voorwaarden voor het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad eerder gerechtvaardigd.
- Maak zo mogelijk gebruik van studies of andere objectieve onderzoeken die aantonen dat dankzij de getroffen maatregel het hoofd kan worden geboden aan het tekort aan woningen.
Het arrest kan al met al worden gezien als een steun in de rug aan overheden die zoeken naar mogelijkheden om de woningmarkt te reguleren en huisvesting te bieden.
Bron:
Grote Kamer van Hof van Justitie, 22 september 2020, ECLI:EU:C:2020:743
