Voor geldschulden van en aan de overheid, bevat de Awb sinds 1 juli 2009 een afzonderlijke, algemene regeling, neergelegd in titel 4.4. van de Awb. De werking van deze bestuursrechtelijke geldschuldentitel is in 2013 in opdracht van het WODC geëvalueerd. Daaruit kwam naar voren dat de rechtsbescherming van burgers door de introductie van een uniforme regeling is verbeterd, maar dat het naast elkaar bestaan van civiel-, bestuurs- en fiscaalrechtelijke invordering – soms vervat in aparte materiële regelgeving –, afbreuk doet aan de uniformiteit. Naar aanleiding van deze evaluatie is kort geleden een wetsvoorstel voor de wijziging van de geldschuldentitel naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarmee is beoogd om een aantal knelpunten uit de praktijk op te lossen. In dit blogbericht zetten wij de voorgestelde wijzigingen op een rij.

Naar aanleiding van de evaluatie van de geldschuldentitel heeft de (toenmalige) minister van Veiligheid en Justitie in 2014 aangekondigd met voorstellen te komen om de uniformiteit en helderheid van titel 4.4 te vergroten. Het uiteindelijke voorstel is in 2016 ter consultatie aangeboden, waarna het wetsvoorstel in 2017 door de ministerraad is goedgekeurd en voor advies naar de Raad van State is gestuurd. De Raad van State heeft onlangs zijn advies uitgebracht.

 

Belangrijkste wijzigingen in de geldschuldentitel

De belangrijkste wijzigingen van de geldschuldentitel waarin het wetsvoorstel voorziet, zijn:

  • het opnemen van een algemene bevoegdheid voor bestuursorganen tot het geheel of gedeeltelijk kwijtschelden van een geldschuld indien de nadelige gevolgen van de invordering onevenredig zijn in verhouding tot de met de invordering te dienen doelen (artikel 4:94a Awb – nieuw);
  • de introductie van de mogelijkheid voor bestuursorganen om de betaling van voorschotten op te schorten (artikel 4:96, tweede lid Awb – nieuw);
  • mogelijkheid tot verlenging van de verjaringstermijn bij het aanwenden van rechtsmiddelen tegen een invorderingsbeschikking (artikel 5:35 Awb – nieuw);
  • het nemen van een invorderingsbeschikking door een bestuursorgaan stuit de verjaring (artikel 5:37a Awb – nieuw).

Elk van deze wijzigingen worden hieronder nader toegelicht.

 

Kwijtschelding (artikel 4:94a)

Bij de totstandkoming van geldschuldentitel is afgezien van het opnemen van een algemene kwijtscheldingsregeling. De gedachte daarachter was dat kwijtschelding een uitzondering op de hoofdregel zou zijn, die daarom beter zou worden geregeld in bijzondere wetgeving, zoals bijvoorbeeld artikel 26 van de Invorderingswet. In de praktijk blijkt een algemene regeling voor kwijtschelding van bestuursrechtelijke geldschulden een gemis, zoals bijvoorbeeld ook rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep illustreert. In gevallen waarin een geldschuld op basis van een discretionaire bevoegdheid wordt vastgesteld, wordt aangenomen dat de bevoegdheid tot gehele of gedeeltelijke kwijtschelding van die geldschuld besloten ligt in de bevoegdheid tot vaststelling van die geldschuld . In gevallen waarin de geldschuld dwingend wordt vastgesteld, zonder wettelijke mogelijkheid tot afwijking, bestaat die mogelijkheid niet.

Het gemis van een algemene kwijtscheldingsbevoegdheid voor gevallen waarin de bijzondere wet geen ruimte biedt, wordt opgelost door het voorgestelde artikel 4:94a Awb dat een algemene kwijtscheldingsregeling in de Awb introduceert. Uitgangspunt daarbij is dat een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft om een bestuursrechtelijke geldschuld in bepaalde gevallen kwijt te schelden, tenzij van dat uitgangspunt bij bijzondere wet is afgeweken. Daarmee wisselt het Awb-perspectief ten aanzien van de mogelijkheid tot kwijtschelding van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, tenzij’. De algemene kwijtscheldingsbepaling is overigens niet bedoeld ter vervanging van bijzondere regelingen. Uitzonderingen en afwijkende regelingen blijven dan ook mogelijk. De algemene bevoegdheid kan door bestuursorganen – als vangnetbepaling – worden ingeroepen wanneer een bijzondere regeling ontbreekt.

Voorwaarde voor een eventuele kwijtschelding is dat de nadelige gevolgen van de invordering (voor de burger) niet in verhouding staan tot de met de invordering te dienen doelen. Het uitgangspunt van de geldschuldentitel blijft daarmee onveranderd: schulden moeten worden betaald. Alleen in uitzonderlijke gevallen – en bij gebrek aan een bijzondere regeling – bestaat voor bestuursorganen de mogelijkheid tot kwijtschelding van een geldschuld.

Een algemene kwijtscheldingsregeling – als vangnet – past in onze ogen goed bij de wens van de overheid om burgers met schulden niet nog verder in de problemen te laten geraken. De regering verwijst in de memorie van toelichting ook uitdrukkelijk naar het belang van het kunnen leveren van maatwerk in dienstverlening in de invorderingspraktijk en naar het pleidooi van de Nationale ombudsman voor een behoorlijke omgang met (invordering van) geldschulden.

 

Opschorting betaling voorschotten (artikel 4:96, tweede lid)

Op grond van het huidige artikel 4:96 Awb kunnen voorschotbeschikkingen uitsluitend worden gewijzigd of ingetrokken, bijvoorbeeld als de ontvanger de aan de bevoorschotting verbonden voorschriften niet naleeft. Met het Wetsvoorstel wordt hier een opschortingsbevoegdheid aan toegevoegd. Daardoor kan een bestuursorgaan de betaling van voorschotten gedurende ten hoogste dertien weken opschorten in geval van vermoeden van onregelmatigheden. Die mogelijkheid bestond al ten aanzien van de betaling van reeds vastgestelde subsidiebedragen en voorschotten daarop (zie artikel 4:56 Awb). Deze bevoegdheid voor subsidies blijft ongemoeid door de introductie van artikel 4:96 Awb.

Deze voorgestelde aanpassing beoogt tegemoet te komen aan de in de praktijk gebleken behoefte aan een (algemene) mogelijkheid voor opschorting van bevoorschotting. Als de bevoorschotting tijdelijk kan worden opgeschort, hoeven bestuursorganen niet gelijk over te gaan tot intrekking van een bevoorschottingsregime, maar kan in voorkomend geval maatwerk worden geleverd in de vorm van opschorting. Gedurende de opschortingstermijn kan het bestuursorgaan – vanuit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming – gedegen (vervolg)onderzoek doen naar de vermoedde onregelmatigheden. Daarnaast kan de begunstigde in de gelegenheid worden gesteld om de onregelmatigheden te herstellen, bijvoorbeeld door (aanvullende) informatie aan te leveren aan het bestuursorgaan. Als de onregelmatigheden tijdens de opschorting weggenomen worden, kan het bestuursorgaan de bevoorschotting hervatten zonder verdere consequenties voor de begunstigde.

 

Verjaring (artikel 5:35 en artikel 5:25, zesde lid)

Over (pogingen tot) invordering van verbeurde dwangsommen heeft zich de nodige rechtspraak gevormd en in de praktijk mislukt invordering nogal eens vanwege vormverzuimen. Zo wordt wel eens over het hoofd gezien dat het nemen van een invorderingsbesluit, dat een bestuursorgaan neemt voordat het aanmaant tot betaling van de dwangsom, de verjaring niet stuit. De verjaring kan wel (onder meer) worden gestuit door een aanmaning, mits deze aan de vereisten voldoet.

De bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart na verloop van een jaar. Dat is een betrekkelijk korte termijn, zeker in vergelijking met de verjaringstermijn uit artikel 4:104 Awb, waarop artikel 5:35 Awb een uitzondering vormt. De korte verjaringstermijn laat zich verklaren door het doel van een last onder dwangsom, namelijk een overtreder dwingen een illegale situatie te staken (en gestaakt te houden).

De evaluatie liet zien dat de korte verjaringstermijn niet zelden leidt tot onbillijke uitkomsten, met name voor diegenen die om handhaving hebben verzocht en dus (ook) een belang hebben bij daadwerkelijke invordering van verbeurde dwangsommen. Niet voor niets voorziet artikel 5:37, tweede lid van de Awb in de mogelijkheid om het bestuursorgaan te verzoeken om over te gaan tot het nemen van een invorderingsbeschikking. De overtreder kan daartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden, waarin – bijvoorbeeld – discussie kan worden gevoerd over de vraag of aan de last is voldaan en of en zo ja tot welke hoogte dwangsommen zijn verbeurd. Niet zelden nemen zulke procedures meer dan een jaar in beslag. Dat betekent in de praktijk dat de invorderingsbevoegdheid kan zijn verjaard voordat de rechtsmiddelen zijn uitgeput. Daarom wordt voorgesteld om de verjaringstermijn van artikel 5:35 Awb te verlengen met de periode waarbinnen een procedure over een invorderingsbesluit loopt. Met het oog op de rechtszekerheid van de overtreder geldt de verlenging niet langer dan noodzakelijk.

Voor de praktijk biedt deze verlenging van de verjaringstermijn uitkomst voor de belanghebbenden die om handhaving hebben verzocht en ook recht hebben op adequate actie van het betrokken bestuursorgaan. Tegelijkertijd blijft voor bestuursorganen een prikkel bestaan om tot spoedige invordering over te gaan. Zodra een lopende procedure is afgerond, vangt de verjaring weer aan en is het voor het bestuursorgaan (alsnog) zaak om voortvarend tot invordering over te gaan.

Daarnaast wordt aan artikel 5:25, zesde lid Awb toegevoegd dat een bestuursorgaan binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast de hoogte van de verschuldigde kosten vaststelt. Dit betreft een vervaltermijn. Na het verstrijken van die termijn kan bestuursorgaan niet langer overgaan tot het vaststellen van de kosten. Stelt het bestuursorgaan binnen die termijn van vijf jaren de kosten vast, dan begint op dat moment de verjaringstermijn te lopen (zie artikel 4:104 jo. 4:86 en 4:87 Awb). Dat betekent dat een bestuursorgaan nog steeds zelf bepaalt wanneer de verjaringstermijn gaat lopen, zoals ook door de Afdeling bestuursrechtspraak in rechtspraak is bevestigd. Met het invoeren van de vervaltermijn kan het bestuursorgaan niet tot in lengte van dagen overgaan tot het nemen van een kostenverhaalsbeschikking, wat uit het oogpunt van rechtszekerheid een begrijpelijke keuze is.

 

Introductie van de verlenging van de verjaringstermijn door invordering (artikel 5:37a Awb)

De in artikel 5:35 van de Awb opgenomen verjaringstermijn van één jaar ziet zowel op het nemen van een invorderingsbesluit als op het feitelijk invorderen van de verbeurde dwangsom. Onder ‘bevoegdheid tot invordering’ als bedoeld in artikel 5:35 van de Awb moet niet alleen de bevoegdheid tot het nemen van het invorderingsbesluit, als bedoeld in artikel 5:37 van de Awb, worden verstaan, maar ook de bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en het uitvaardigen en ten uitvoer leggen van een dwangbevel, als bedoeld in artikel 4:104, tweede lid van de Awb. Verjaring zet een streep door al deze mogelijkheden en onderdelen van de invordering.

Bij de totstandkoming van geldschuldentitel is er in het belang van de rechtszekerheid voor gekozen dat een bestuursorgaan de verjaring alleen kan stuiten door het instellen van een eis bij de burgerlijke rechter (artikel 4:105 Awb), een aanmaning (artikel 4:112 Awb), een beschikking tot verrekening (artikel 4:93 Awb) of door (betekening of tenuitvoerlegging) van een dwangbevel (artikel 4:114 Awb). Stuiting van de verjaring gaat in de praktijk regelmatig mis. Soms schiet de rechter het bestuursorgaan te hulp, bijvoorbeeld door te bepalen dat een aanmaning haar stuitende werking niet verliest als daarin niet is medegedeeld dat een eventuele dwanginvordering op kosten van de schuldenaar zal plaatsvinden.

In dit opzicht lijkt het wetsvoorstel de uitvoeringspraktijk iets te vereenvoudigen, door in het voorgestelde artikel 5:37a van de Awb toe te voegen dat ook een invorderingsbeschikking van het bestuursorgaan de verjaring stuit. Met de invorderdingsbeschikking geeft het bestuursorgaan – aan de overtreder – te kennen dat het tot invordering zal overgaan, zo is de gedachte. Die kennisgeving is volgens de indieners van het wetsvoorstel op een lijn te stellen met de voorschreven stuitingshandelingen. Het tweede en derde lid voorzien in een verlenging van de verjaringstermijn voor drie situaties waarin derdebelanghebbenden rechtsmiddelen hebben aangewend tegen een invorderingsbeschikking. Het Wetsvoorstel voorkomt hiermee dat zij zich geconfronteerd zien met verjaring van de invorderingsbeschikking, terwijl hen daartegen nog  rechtsmiddelen ter beschikking staan.

Het Wetsvoorstel regelt ten slotte dat de verjaringstermijn wordt verlengd als de invorderingsbeschikking op verzoek van de overtreder door de voorzieningenrechter is geschorst. Als op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, de invorderingsbeschikking door de voorzieningenrechter is geschorst, wordt de verjaringstermijn verlengd met de duur van die schorsing. Hierdoor worden wederom de belangen van derden beschermd.

 

Slotsom

Het doel van Titel 4.4 van de Awb  was het geven van een uniforme regeling voor geldschulden van en aan de overheid. Met het wetsvoorstel wordt die uniformering verder doorgezet en wordt voorzien in een oplossing voor een aantal praktijkknelpunten. Daarbij valt op dat oog is voor de bescherming van zowel (vermeende) overtreders als belanghebbenden en verzoekers om handhaving, die uiteindelijk ook een belang hebben bij invordering van een verbeurde dwangsom.

Tot slot merken wij op dat het opnemen van een algemene kwijtscheldingsregeling past in de ambitie van een meer responsieve overheid die zoveel mogelijk maatwerk biedt dat recht doet aan de bijzonderheden van het voorliggende geval. Het ligt voor de hand dat de ‘nieuwe’ kwijtscheldingsbepaling met regelmaat zal worden ingeroepen door burgers. Voor bestuursorganen is het zaak om na te gaan of de door hen uitgevoerde bijzondere (sectorale) wetgeving zelf al een uitzondering biedt op de ‘algemene’ regel. Zij zullen in elk geval vaker dan voorheen voor de vraag komen te staan of de omstandigheden zodanig uitzonderlijk zijn dat tot kwijtschelding moet worden overgegaan.

 

Dit blogbericht is geschreven naar aanleiding van het voorstel voor de Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb.

Share This