In bestuursrechtelijke procedures beoordeelt de rechter de rechtmatigheid van de hem voorgelegde besluiten. Daarbij kan ook ‘exceptief’ worden getoetst of de achterliggende (lagere) regelgeving in strijd is met hoger recht. In de uitspraak van 12 februari 2020 staat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitvoerig stil bij de manier waarop deze toetsing wordt uitgevoerd. De belangrijkste overweging is dat strijdigheid met formele rechtsbeginselen, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringbeginsel, op zichzelf genomen niet kan leiden tot onverbindendverklaring van een algemeen verbindend voorschrift. Wel kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift in een concreet geval buiten toepassing laten, maar alleen als hij door het zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek niet kan beoordelen of de regel in strijd is met hoger recht, algemene rechtsbeginselen en (materiële) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel.
Met deze uitspraak sluit de Afdeling zich aan bij de lijn die de Centrale Raad van Beroep heeft ingezet in de uitspraak van 1 juli 2019. Daaruit blijkt dat beide hoogste bestuursrechters op dezelfde manier aankijken tegen de manier waarop de bestuursrechter lagere regelgeving toetst op rechtmatigheid en beoordeelt of de betreffende regeling een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. De Centrale Raad en de Afdeling zijn ook eensgezind in de nuance die in exceptieve toetsing van regelgeving moet worden aangebracht ten opzichte van de visie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven, zoals neergelegd in zijn conclusie van 22 december 2017.

 

Wat ging hieraan vooraf?

Op 14 juli 2017 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak aan staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven een conclusie gevraagd over de grenzen van exceptieve toetsing, waarover hier eerder een blogbericht is verschenen.

Tot dat moment was de algemene indruk nog altijd dat (ook) de bestuursrechter terughoudend is bij het toetsen van algemeen verbindende voorschriften aan hogere regelgeving of aan algemene beginselen. Die terughoudendheid is terug te voeren op het bekende arrest Landbouwvliegers uit 1986, waarin de Hoge Raad oordeelde dat de rechter lagere regelgeving weliswaar aan algemene rechtsbeginselen mag toetsen en onverbindend mag verklaren, maar dat de rechter daarbij de nodige terughoudendheid in acht moet nemen. Dit om te voorkomen dat de rechter op de stoel van de wetgever gaat zitten.

Veelal werd overwogen dat het niet aan de rechter is om de waarde of het maatschappelijk gewicht van de in het geding zijnde belangen te wegen of naar eigen inzicht vast te stellen. De Hoge Raad voegde daaraan toe dat ‘(…) gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid [zullen] leiden’. Volgens het arrest Landbouwvliegers mocht er wel worden getoetst aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, maar alleen in het kader van beoordeling of het voorschrift in strijd is met het verbod van willekeur. Alleen als ‘het desbetreffende overheidsorgaan in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen’, is ruimte om een ‘niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en de uitvoering daarvan onrechtmatig’ te verklaren. Kort en goed: als werd vastgesteld dat formele beginselen waren geschonden, dan had dit nooit tot gevolg dat een algemeen verbindend voorschrift onverbindend werd verklaard of buiten toepassing werd gelaten, als daarnaast geen schending van het willekeurverbod werd aangenomen.

Het lijkt erop dat de voorzitter van de Afdeling zich heeft afgevraagd of deze uiterst terughoudende opstelling van de bestuursrechter nog wel op zijn plaats was, tegen de achtergrond van de ontwikkeling dat de bestuursrechter de rechtmatigheid van besluiten steeds indringender is gaan toetsen. Eén van de vragen aan de staatsraad advocaat-generaal was of strijd met de formele beginselen ook zelfstandig zou moeten leiden tot onverbindend verklaring van een regeling. Ook is gevraagd hoe intensief de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift moet toetsen en welke omstandigheden daarvoor bepalend zijn.

 

De visie van Widdershoven

Op 22 december 2017 verscheen de gevraagde conclusie, waarover ook een blogbericht verscheen. Daarin stelde de staatsraad advocaat-generaal vast dat de rechter bij exceptieve toetsing van regelgeving de hele terughoudende maatstaf uit het arrest Landbouwvliegers niet altijd meer toepaste. Schending van materiële rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel, is voor de bestuursrechter veelal voldoende om een algemeen verbindend voorschrift onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Dat ligt echter genuanceerder voor schending van formele rechtsbeginselen, zoals het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Daarbij hield de rechter vast aan de aloude ‘willekeursluis’, zo stelde de staatsraad advocaat-generaal vast.

Op basis van de door hem beschreven rechtsontwikkeling zag de staatsraad advocaat-generaal goede redenen om de Landbouwvliegers-maatstaf bij exceptieve toetsing van regelgeving aan algemene rechtsbeginselen in het gehele bestuursrecht te verlaten. Volgens hem zou voortaan ook bij formele rechtsbeginselen moeten gelden dat de enkele schending daarvan zou moeten leiden tot onverbindendheid van de betreffende regeling. Het bleef lang de vraag of de hoogste bestuursrechters hem hierin zouden volgen.

 

Wat was er nu aan de orde?

De uitspraak van 12 februari 2020 gaat over het beroep van de Producenten Organisatie Varkenshouderij (POV) tegen het bestemmingsplan voor het buitengebied van de gemeente Mill en St. Hubert. In dat bestemmingsplan zijn voorwaarden opgenomen voor uitbreiding van varkenshouderijen, die aan de gemeenteraad zijn opgelegd door middel van zogenoemde instructieregels in de Verordening ruimte van de provincie Noord-Brabant. Volgens de POV waren die regels in de Verordening ruimte in strijd met verschillende sectorale wetten en kon de (regelgeving onder de) Crisis- en herstelwet geen basis bieden om van die wetgeving af te wijken. De varkenshouders meenden ook dat de in de regelgeving opgenomen voorwaarden voor uitbreiding onevenredig en rechtsonzeker waren. Zij verzetten zich met name tegen de investeringen die zij moeten doen om te kwalificeren als zorgvuldige veehouderij en daarmee voor uitbreiding in aanmerking te komen.

 

Hoe toetst de Afdeling regelgeving aan formele rechtsbeginselen?

De Afdeling maakt in de uitspraak serieus werk van de toetsing van de regels in de Verordening Ruimte aan het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Zij loopt grondig na hoe de voorwaarde van een zorgvuldige veehouderij is gemotiveerd en welk onderzoek provinciale staten daaraan ten grondslag hebben gelegd. De Afdeling gaat vervolgens na of de negatieve (financiële) gevolgen voor de varkenshouders uitdrukkelijk zijn betrokken bij de vaststelling van die voorwaarde en of de afweging van de betrokken belangen deugdelijk is gemotiveerd.

De toetsing van de Verordening Ruimte aan het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel vloeit op deze wijze natuurlijk over in toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Dat strookt met de beoordelingsmethode die de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 1 juli 2019 hanteert. De Afdeling ziet dus evenals de Centrale Raad bij exceptieve toetsing géén zelfstandige rol voor de formele beginselen, in die zin dat een geconstateerde schending van die beginselen al onverbindend verklaring van de betreffende regeling rechtvaardigt. Bij toetsing van regelgeving aan formele rechtsbeginselen blijven de bestuursrechters dus dichterbij de Landbouwvliegersmaatstaf dan door de staatsraad advocaat-generaal is bepleit.

Alleen als de bestuursrechter door een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek niet kan beoordelen of de regel in strijd is met hoger recht, algemene rechtsbeginselen en (materiële) algemene beginselen van behoorlijk bestuur, moet de bestuursrechter ingrijpen. Daarbij kiest de Afdeling – net als de Centrale Raad – voor het lichtere middel van het buiten toepassing verklaren van de regel in het concreet voorliggende geval. Hiermee lijken de hoogste bestuursrechters de deur open te willen houden voor herstel van het gebrek. Dat ligt vanzelfsprekend anders in situaties waarin strijd met hogere regelgeving wordt aangenomen, maar kennelijk dus ook als in een concrete zaak wordt vastgesteld dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden. Voor die situaties, waarin materiële rechtsbeginselen zijn geschonden, reserveert de Afdeling de sanctie van onverbindend verklaring.

 

Belang voor de rechtspraktijk

Nog altijd staat artikel 8:3, eerste lid, van de Awb in de weg aan rechtstreekse toetsing van regelgeving en beleidsregels door de bestuursrechter. Rechtzoekenden kunnen met klachten over regelgeving echter ook niet meer altijd bij de burgerlijke rechter terecht. Als zij alleen met lagere regels worden geconfronteerd via een daarop gebaseerd besluit, is er volgens vaste rechtspraak geen ruimte voor toetsing van de wettelijke voorschriften door de burgerlijke rechter, maar moet men zich wenden tot de bestuursrechter die dat besluit kan beoordelen. Dat maakt dat het belang van de exceptieve toetsing van regelgeving voor de rechtspraktijk toeneemt. Voor beoefenaren van het bestuursrecht is kennis over de werking en de nuances van de exceptieve toetsing daarom van groot belang.

Zie: ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452

Share This