In haar uitspraak van 28 oktober 2020 geeft de Afdeling een moderne, algemene leidraad voor de heroverweging van primaire besluiten in bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb in het algemeen en voor de heroverweging van besluiten over herstelsancties in het bijzonder. Daarnaast staat de Afdeling stil bij de oplegging van herstelsancties ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding. In dit blogbericht gaan wij nader in op de elementen die van belang zijn voor de algemene bestuursrechtelijke rechtspraktijk. Wij sluiten af met een enkel aandachtspunt voor de rechtspraktijk.

De uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek van Greenpeace aan de minister van LNV (de NVWA) om handhavend op te treden tegen een overtreding van de Europese Houtverordening door een aantal houtimporteurs. De rechtbank had in haar uitspraak geoordeeld dat vanwege de beginselplicht tot handhaving, óók voor de beslissing op bezwaar maatgevend was dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding. Vast stond dat de minister het handhavingsverzoek ten onrechte had afgewezen. Volgens de rechtbank kon de uitkomst van de heroverweging van dat primaire besluit dan ook geen andere zijn dan dat alsnog een last onder dwangsom moest worden opgelegd.

In hoger beroep bestreed de minister dat oordeel van de rechtbank. De minister stelde zich op het standpunt dat feiten en omstandigheden die zich ná het primaire besluit hebben voorgedaan wel degelijk betrokken moeten worden bij de heroverweging in bezwaar en dat veranderde omstandigheden er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat de opportuniteit van een handhavingsbesluit ten tijde van het besluit op bezwaar kan zijn verdwenen.

Gelet daarop was de centrale vraag die de Afdeling in haar uitspraak van 28 oktober 2020 had te beantwoorden of de minister bij de heroverweging in bezwaar ook nieuwe feiten en omstandigheden mocht betrekken van na dat eerdere afwijzingsbesluit. De Afdeling heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om ook stil te staan bij het toetsingskader voor heroverweging van besluiten in het algemeen. Daarmee gaat het belang van deze uitspraak voor de rechtspraktijk verder dan alleen de heroverweging van handhavingsbesluiten.

Conclusie staatsraad advocaat-generaal: laat het ex tunc – ex nunc frame los

De langverwachte uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2020 over de heroverweging van (de weigering van) bestuurlijke herstelsancties, die in een eerder blogbericht is besproken.

De staatsraad a-g brak een lans voor een manier van heroverweging die recht doet aan het overkoepelend uitgangspunt dat herstelsancties effectief en evenredig moeten zijn. Een heroverweging van een besluit tot het al of niet opleggen van een herstelsanctie moet leiden tot een effectieve en evenredige sanctionering (de staatsraad staatsraad a-g introduceert het begrip “effectieve heroverweging”), nu het in de kern draait om het tot gelding brengen van de te handhaven norm. Gelet daarop draait het volgens de staatsraad a-g niet om dogmatiek of om een binaire keuze tussen ‘toen’ en ‘nu’, maar een effectieve heroverweging van het handhavingsbesluit, die in feite neerkomt op een tweetrapsbeoordeling bij de heroverweging van (weigeringen van) sanctiebesluiten. De eerste trap is bepalen of ten tijde van het primaire besluit (met de kennis van de feiten en het recht van toen) een last had moeten worden opgelegd. De tweede trap is dat aan de hand van nadien voorgevallen ontwikkelingen moet worden nagegaan of er aanleiding is voor herroeping van het primaire besluit. Als de handhaving ten onrechte is geweigerd in primo moet worden bezien of op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar oplegging van een herstelsanctie nog effectief is. Dat zal het geval zijn als er op dat moment sprake is van een overtreding die moet worden beëindigd of ongedaan gemaakt, of als een herstelsanctie herhaling van een eerdere overtreding kan voorkomen.

De Afdeling volgt grotendeels de conclusie van de staatsraad a-g en de daarin centraal gestelde gedachte dat effectieve normhandhaving leidend moet zijn bij de beantwoording van de rechtsvraag hoe handhavingsbesluiten moeten worden heroverwogen.

De Afdeling voegt daaraan een aantal overwegingen toe over de heroverweging van besluiten in het algemeen.

In het vervolg bespreken wij achtereenvolgens de algemene overwegingen van de Afdeling over heroverweging van besluiten in bezwaar en over de heroverweging van handhavingsbesluiten. Wij besteden ook aandacht aan het in de handhavingspraktijk weerbarstige thema van de oplegging van herstelsancties ter voorkoming van herhaling. Ook over dat thema bevat de Afdelingsuitspraak voor de praktijk belangrijke overwegingen.

Algemeen toetsingskader voor de heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb: houdt het oog op de onderliggende norm

De Afdeling oordeelt dat als hoofdregel bij toepassing van artikel 7:11 van de Awb geldt dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid. Het bestuursorgaan moet bij zijn heroverweging rekening houden met nieuwe feiten en omstandigheden die van belang zijn voor toepassing van de desbetreffende norm. Het bestuursorgaan moet verder rekening houden met eventueel overgangsrecht of een in een beleidsregel opgenomen overgangsregel. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, moet het bestuursorgaan dat eerdere besluit herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit nemen. Dat het tijdsverloop tussen het eerdere besluit en het besluit op bezwaar aanzienlijk is, staat in beginsel niet in de weg aan het meenemen van nieuwe ontwikkelingen.

De aard van een besluit kan echter aanleiding zijn om juist geen rekening te houden met bepaalde feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit. De Afdeling geeft in haar uitspraak een aantal voorbeelden. Zoals een besluit dat op grond van de wet moet worden genomen naar de toestand op een peildatum of een besluit dat moet worden genomen op grond van omstandigheden die zich binnen een bepaalde periode hebben voorgedaan. Bij dergelijke tijdstip- en tijdvakbeoordelingen ligt ook een tijdstip- of tijdvakbepaalde beoordeling in de rede. Zo ligt het bij de heroverweging van een verleende bouwomgevingsvergunning niet voor de hand dat nieuwe feiten en omstandigheden van na het primaire besluit worden meegenomen, aldus de Afdeling onder verwijzing naar een eerdere uitspraak waarin dat voorbeeld is uitgewerkt.

Toetsingskader voor de heroverweging van besluiten over herstelsancties

Ook bij de heroverweging van herstelsancties stelt de Afdeling voorop dat het erom gaat dat de heroverweging is gericht op een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige  handhaving van de overtreden norm. Daarmee sluit de Afdeling nadrukkelijk aan bij de in de rechtspraak van het Hof van Justitie geformuleerde vereisten die gelden bij de verplichting van lidstaten om de naleving van het Unierecht te verzekeren.

Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering dan wel oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken. De Afdeling overweegt, in navolging van de conclusie van de staatsraad a-g, dat deze heroverweging een tweeslag bevat.

Dat het tijdsverloop tussen het eerdere besluit en het besluit op bezwaar aanzienlijk is, staat ook bij dit soort besluiten in beginsel niet in de weg aan het meenemen van nieuwe ontwikkelingen bij de heroverweging. Wél dient bij de heroverweging na een eerdere onrechtmatige afwijzing van een verzoek om handhaving, zoals in deze zaak, te worden bezien of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog altijd bestaat. Of deze bevoegdheid van een bestuursorgaan nog altijd bestaat, is afhankelijk van het antwoord op de vraag of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken of te voorkomen, als bedoeld in artikel 5:2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb. Bij deze beoordeling is de aard van de overtreding, al of niet voortdurend, relevant. Aldus kan bijvoorbeeld aan het gegeven dat een voortdurende overtreding inmiddels is beëindigd, afhankelijk van de omstandigheden van het geval en het moment van de beëindiging, betekenis toekomen voor de beslissing op bezwaar.

Verder kan het bestuursorgaan bij herstelsancties, in afwijking van de hoofdregel, geen gevolgen verbinden aan feiten en omstandigheden van ná het eerdere besluit, voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen verzetten. Aan beëindiging van de overtreding voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar bijvoorbeeld, wordt niet het gevolg verbonden dat al verbeurde dwangsommen alsnog niet verbeurd zouden zijn. Dat ligt ook voor de hand: het rechtsgevolg van verbeuring moet op basis van doel en strekking van de te handhaven norm in stand gelaten worden (aangenomen dat de oplegging ervan ten tijde van het nemen van het primaire besluit terecht was).

Situaties waarin het gaat om een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding: toegenomen rechtseenheid

Het derde belangwekkende element in deze uitspraak is de keuze van de Afdeling om aan te sluiten bij vaste rechtspraak van het CBb voor beoordeling van situaties waarin het niet gaat om een voortdurende overtreding, maar waarbij met de herstelsanctie is beoogd om herhaling van een eerdere overtreding te voorkomen.

Vanaf nu neemt ook de Afdeling tot uitgangspunt dat een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding kan worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. De Afdeling overweegt dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen, verschillende omstandigheden – op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien – een rol spelen.

Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst – bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan – met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding.

Voor de aard van de overtreding is – wil het gaan om een herhaling – onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding, zoals ook het CBb in eerdere rechtspraak overwoog.

Het bepalen van gevaar voor herhaling; de bevoegdheidsvervaltermijn voor lasten ter voorkoming van herhaling

De Afdeling volgt de staatsraad a-g niet in de door hem geadviseerde vuistregel om een termijn van één jaar te hanteren bij het bepalen gedurende welke termijn na het plaatsvinden van een niet-voortdurende overtreding nog een herstelsanctie kan worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van die overtreding (de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn). Deze termijn zal per overtreding moeten worden vastgesteld en kan – in verband met het uiteenlopende karakter van de verschillende overtredingen en het diverse palet aan onderliggende normen – niet bij wijze van vuistregel op één jaar worden bepaald.

Vaststelling van de bevoegdheidsvervaltermijn in het geval van overtreding van de Houtverordening

De Afdeling wijdt (in rechtsoverwegingen 7.1.5 en volgende van de uitspraak) uitvoerige en illustratieve overwegingen aan de manier waarop zij – met inachtneming van de te handhaven norm, de context waarin die norm geldt en de effectieve handhaving daarvan – bepaalt wat de bevoegdheidsvervaltermijn is. Voor de Houtverordening is in dat verband onder meer van belang dat het toezicht op marktdeelnemers een tweejarige cyclus kent. Mede daaruit leidt de Afdeling een bewijsvermoeden af, dat inhoudt dat degene die de houtmarkt betreedt, daarop – behoudens tegenbewijs – vermoed wordt de hoedanigheid van marktdeelnemer gedurende twee jaar te behouden. Als uitgangspunt geldt dan dat gedurende twee jaar na het plaatsvinden van de met de Houtverordening strijdige import nog een herstelsanctie kan worden opgelegd  ter voorkoming van herhaling van die overtreding.

Aandachtspunten voor de rechtspraktijk

De uitspraak van de Afdeling nodigt bestuurorganen uit om de heroverweging van hun (handhavings)besluiten vooral in de sleutel te zetten van het effectief tot gelding brengen van de in geding zijnde normen. Dat betekent dat doel en strekking van die norm bepalend zijn voor de vraag welke feiten, omstandigheden en beleid als relevante factoren bij de heroverweging moeten worden betrokken.

Te verwachten valt dat met name de overwegingen van de Afdeling over de ruimte voor het opleggen van een herstelsanctie ter voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen en de wijze waarop de gehanteerde bevoeghdeidsvervaltermijn door de rechter zal worden getoetst de komende tijd voor nieuwe vragen en rechtspraak zal zorgen. Bestuursorganen doen er goed aan om zich ten aanzien van hun handhavingsdomeinen te beraden op de vraag wat op die domeinen een passende ‘bevoegdheidsvervaltermijn’ is.

Bron: ABRvS 28 oktober 2020 ECLI:NL:RVS:2020:2571

 

Share This