Uit de meest recente rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over het ne bis in idem-beginsel (de zaken Menci, Garlsson en Di Puma) volgt dat onder voorwaarden strafrechtelijk én bestuursrechtelijk kan worden opgetreden tegen dezelfde verboden gedraging. In dit blog wordt ingegaan op de relevantie van deze Europese jurisprudentie voor de Nederlandse rechtspraktijk.

De nieuwe koers van het EHRM

Het ne bis in idem-beginsel voorkomt dat een persoon wordt onderworpen aan dubbele vervolging en bestraffing voor hetzelfde feit. In het blogbericht ‘Strafrecht of bestuursrecht? Beide!’ wees Marianne Hirsch Ballin op het arrest A. en B. t. Noorwegen van 15 november 2016. Daarin biedt het EHRM een hernieuwde kijk op het ne bis in idem-beginsel voor wat betreft de combinatie van straf- en bestuursrechtelijke sancties voor hetzelfde feit. Waar het Hof eerder leek te indiceren dat een onherroepelijke administratieve sanctie daaropvolgende strafrechtelijke vervolging voor hetzelfde feit uitsluit, luidt het oordeel van het EHRM in deze Noorse zaak anders. Een verboden gedraging kan in de nieuwe lijn van het Straatsburgse Hof leiden tot een combinatie van zowel strafrechtelijke als bestuursrechtelijke punitieve procedures (‘criminal charges’). Deze combinatie is toegestaan wanneer deze procedures zijn geïntegreerd en een coherent geheel vormen. De procedures moeten – aldus het EHRM – voldoende samenhang vertonen in zowel inhoud als tijd.

Voor de Nederlandse rechtspraktijk zijn de directe gevolgen van deze baanbrekende uitspraak beperkt. Het ne bis in idem-beginsel van het EVRM is neergelegd in artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM. Nederland heeft het Zevende Protocol niet geratificeerd, waardoor de ne bis in idem-pendant van het EVRM als zodanig niet doorwerkt in het Nederlandse recht.

De reactie van het Hof van Justitie

Het EHRM opereert echter niet in een isolement. Er is op veel punten sprake van kruisbestuiving met het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Handvest voor de Grondrechten van de Europese Unie bevat een eigen ne bis in idem-bepaling (artikel 50 Handvest). De vraag die zich opdrong na A. en B. t. Noorwegen was dan ook hoe het Hof van Justitie zou reageren op de Straatsburgse koerswijziging bij de invulling van zijn ‘eigen’ ne bis in idem-beginsel. In maart 2018 beantwoorde het Hof prejudiciële vragen in de Italiaanse zaken Menci (C-524/15), Garlsson (C-537/16) en Di Puma (C-596/16 en C-597/16) die gingen over een combinatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving in gevallen van BTW-fraude en marktmanipulatie. Uit de arresten volgt dat ook het Luxemburgse Hof een combinatie van straf- en bestuursrechtelijke sanctionering voor hetzelfde feit toelaatbaar acht, zij het onder specifieke voorwaarden.

Criteria Hof van Justitie

Hoewel er verschillen bestaan tussen de benadering van beide hoven, komen de criteria van het Hof van Justitie sterk overeen met die van het EHRM. Het Luxemburgse Hof acht het onder meer van belang dat:

  • de punitieve procedures elkaar aanvullende doelen hebben;
  • er duidelijke en nauwkeurige regels zijn, die de justitiabele in staat stellen te voorzien wanneer een cumulatie van punitieve handhavingsmodaliteiten mogelijk is;
  • er regels zijn voor onderlinge afstemming, zodat de extra belasting die voor betrokkenen uit een cumulatie van procedures voortvloeit tot het strikt noodzakelijke worden beperkt; en
  • de zwaarte van het geheel aan opgelegde sancties evenredig is.

Pas als aan deze voorwaarden is voldaan, kwalificeert een combinatie van strafrechtelijke en punitief bestuursrechtelijke sancties (‘criminal charges’) als een gerechtvaardigde inbreuk op artikel 50 van het Handvest. Daarbij moet worden opgemerkt dat uit Garlsson en Di Puma kan worden afgeleid dat wanneer een strafrechtelijke procedure onherroepelijk is geworden, het vervolgens entameren of doorzetten van een punitieve bestuursrechtelijke procedure per definitie niet door de beugel lijkt te kunnen.

Relevantie voor de Nederlandse rechtspraktijk

Deze rechtspraak is in beginsel direct relevant voor de Nederlandse rechtspraktijk. Immers, wanneer de Lidstaten van de EU het Unierecht ten uitvoer brengen, moeten zij de bepalingen van het Handvest – waaronder artikel 50 Handvest – eerbiedigen. Dat zal onder meer bij de handhaving van financieel- en sociaaleconomisch recht het geval zijn, vanwege de Europese oorsprong van veel regelgeving op dit terrein.

In hoeverre moet in de Nederlandse rechtspraktijk rekening worden gehouden met deze recente Europese ne bis in idem-rechtspraak? Om de relevantie van deze jurisprudentie voor de Nederlandse handhavingspraktijk te duiden, is het van belang onderscheid te maken tussen een tweetal situaties:

(i) interne situaties: de combinatie van punitieve procedures binnen Nederland; en
(ii) transnationale situaties: (onder meer) de combinatie van punitieve procedures in Nederland én een andere EU-Lidstaat.

Interne situaties

In interne situaties lijkt de rechtspraak van het Hof van Justitie beperkt relevant. De reden hiervoor is dat Nederland een una via-systeem kent. Daarin wordt een combinatie van strafrechtelijke vervolging en de oplegging van bestuurlijke boetes voor hetzelfde feit uitgesloten (artikel 5:44 Awb en artikel 243 lid 2 Wetboek van Strafvordering). Nederland biedt aldus meer bescherming dan de lidstaten waarin een complementaire reactie bestaande uit beboeting door het bestuur én strafrechtelijke sanctionering wel mogelijk is.

De uitspraken van het Hof van Justitie zijn binnen Nederland wel direct relevant in het geval strafvervolging wordt gecombineerd met een bestuursrechtelijke criminal charge, niet zijnde een bestuurlijke boete. In dat geval zijn de una via-bepalingen niet van toepassing en moet voor rechtsbescherming – mits een zaak binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt – worden geleund op het Handvest. Van een dergelijke situatie zal echter niet snel sprake zijn omdat naast de bestuurlijke boete weinig bestuursrechtelijke maatregelen als een criminal charge kwalificeren. De last onder dwangsom en last onder bestuursdwang zijn geen punitieve sancties maar herstelsancties en, bijvoorbeeld, naming and shaming en het intrekken van een begunstigende beschikking worden – in de regel – niet als criminal charge aangemerkt.

Transnationale situaties

De arresten Menci, Garlsson en Di Puma zien op de hiervoor besproken interne situaties. Artikel 50 van het Handvest geldt echter ook in zaken met een grensoverschrijdende dimensie. Het gaat dan bijvoorbeeld om situaties waarin in een andere EU-lidstaat strafrechtelijke vervolging wordt ingesteld terwijl in Nederland ten aanzien van hetzelfde feit een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Of het gaat om situaties waarin een Nederlands bestuursorgaan en een handhavingsautoriteit in een andere Lidstaat een bestuurlijke boete op willen leggen voor hetzelfde feit. Deze laatste situatie gaat weliswaar niet over de combinatie van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke sancties maar betreft wel een combinatie van twee sancties die kwalificeren als een criminal charge. Dat maakt dat ook een dergelijke situatie in potentie binnen de reikwijdte van het ne bis in idem-beginsel van het Handvest valt.

Dat dit in het geheel geen denkbeeldige situatie betreft, blijkt wel uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 december 2018. Daarin klaagde een Maltese bank die in Nederland illegaal krediet aanbood vanuit een in Nederland gelegen bijkantoor dat het ne bis in idem-beginsel was geschonden. Dit omdat zowel de Maltese toezichthouder als de Autoriteit Financiële markten (AFM) reageerden met bestuurlijke boetes op gedragingen die naar het oordeel van de bank kwalificeerden als hetzelfde feit. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam ging echter niet in dit betoog mee.

De Nederlandse una via-regeling en de ne bis in idem-bepaling van 5:43 Awb bieden in een grensoverschrijdend geval geen soelaas. Een transnationale werking van deze bepalingen lijkt niet te zijn beoogd. Indien een situatie binnen het toepassingsbereik van het Unierecht valt moet voor bescherming worden teruggevallen op Artikel 50 van het Handvest. Het is de vraag hoe de rechtspraak van het Hof van Justitie over deze bepaling zich verder zal ontwikkelen in dit type gevallen. Het is waarschijnlijk dat het Hof van Justitie artikel 50 van het Handvest zal interpreteren in lijn met de zaken Menci, Garlsson en Di Puma. Dat zou betekenen dat de in deze zaken geformuleerde voorwaarden ook in grensoverschrijdende kwesties een centrale rol gaan spelen. Dat houdt onder meer in dat een eerdere onherroepelijke bestuurlijke boete in een andere lidstaat, strafvervolging in Nederland ter zake van hetzelfde feit niet uitsluit, maar (!) dat daarbij wel moet worden voldaan aan de door het Hof van Justitie geformuleerde criteria, onder meer ten aanzien van onderlinge afstemming en de evenredigheid van het totaalpakket aan sancties. Toekomstige rechtspraak zal moeten uitwijzen hoe deze criteria in een transnationale setting worden geïnterpreteerd.

Conclusie

Uit de zaken Menci, Garlsson en Di Puma volgt dat ook het Hof van Justitie onder voorwaarden een combinatie van een straf- en bestuursrechtelijke sancties voor hetzelfde feit toestaat. In zaken die vallen binnen de reikwijdte van het Handvest is deze rechtspraak maar beperkt relevant voor de Nederlandse rechtspraktijk in interne handhavingskwesties. Dat kan anders liggen in zogeheten transnationale zaken waarbij niet alleen Nederland, maar ook de handhavingsautoriteiten van een andere EU-lidstaat zijn betrokken.

Hoe de rechtspraak van het Hof van Justitie zich in dit soort gevallen zal ontwikkelen zal toekomstige rechtspraak moeten uitwijzen. Dat het Hof van Justitie zich bij de interpretatie van artikel 50 van het Handvest opnieuw zal laten beïnvloeden door de rechtspraak van zijn Straatsburgse tegenhanger is daarbij geenszins uitgesloten.

Zie ook het eerdere blogbericht: Strafrecht of bestuursrecht? Beide!

Bronnen

Rechtspraak

Literatuur

  • M.J. Vetzo, ‘The Past, Present and Future of the Ne Bis in Idem Dialogue between the Court of Justice of the European Union and the European Court of Human Rights: The Cases of Menci, Garlsson and Di Puma’, Review of European Administrative Law 2018, afl. 2, p. 55-84.
  • M.J.J.P. Luchtman, ‘The ECJ’s recent case law on ne bis in idem – Implications for law enforcement in a shared legal order’, Common Market Law Review 2018, afl. 6, p. 1717-1750.
  • A.P.W. Duijkersloot, ‘Recente ontwikkelingen met betrekking tot het una-via-beginsel’, Ars Aequi 2018, afl. 10, p. 805-815.
Share This