De regeling over de proceskostenvergoeding voor rechtsbijstand in beroep en hoger beroep wordt verruimd. Met het oog daarop heeft tot 1 december 2019 een wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht ter consultatie voorgelegen. Daarin wordt de puntwaarde van proceshandelingen met meer dan tweehonderd euro verhoogd. Daarnaast kan de bestuursrechter de proceskostenveroordeling verhogen bij “kennelijk onredelijk handelen van het bestuursorgaan”. Wat betekent dit voor de praktijk? En hoe zit het ook alweer met de vergoeding van proceskosten in bezwaar en beroep?
Proceskostenvergoeding in beroep
De wetgever heeft het aan de bestuursrechter overgelaten om te bepalen wanneer hij het bestuursorgaan in de proceskosten veroordeelt. Vaste praktijk van de bestuursrechter is dat het bestuursorgaan in ieder geval in de proceskosten wordt veroordeeld als het beroep gegrond wordt verklaard. Het maakt daarbij niet uit of bijvoorbeeld maar één van de beroepsgronden slaagt. Bepalend is of een gebrek in het besluit wordt geconstateerd; niet of de belanghebbende uiteindelijk een gunstiger besluit krijgt. Ook als het besluit per saldo in stand blijft, bijvoorbeeld omdat de rechtsgevolgen in stand worden gelaten, volgt vrijwel automatisch een proceskostenveroordeling. Dat geldt zelfs als de bestuursrechter het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaart. De burger wordt dan niet in het gelijk gesteld, en is zelfs slechter af, maar het besluit was nu eenmaal onjuist, het beroep dus gegrond en dan volgt een veroordeling in de proceskosten.
De grootste kostenpost betreft veelal de kosten voor een advocaat of gemachtigde. De vergoeding hiervan is niet afgestemd op de daadwerkelijke kosten, maar bestaat uit vaste forfaitaire bedragen voor verschillende proceshandelingen. De hoogte van de vergoeding hangt af van het aantal proceshandelingen en het aantal punten dat daarvoor is vastgesteld in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (onderdeel A).
Zo staat er in principe 1 punt voor het opstellen van een beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van een zitting. Het aantal punten wordt vermenigvuldigd met de puntwaarde (onderdeel B). Ten slotte wordt een wegingsfactor toegepast. In de meeste gevallen bedraagt deze 1. In complexere zaken kan de bestuursrechter een wegingsfactor van maximaal 2 toepassen; in eenvoudigere zaken juist een lagere (0,25 of 0,5). Dit laatste gebeurt bijvoorbeeld als een beroep “vereenvoudigd” wordt afgedaan, zonder een zitting, zoals in zaken over niet tijdig beslissen.
Verhoging van de puntwaarde
De waarde per punt bedraagt op dit moment €512 en wordt jaarlijks op 1 januari geïndexeerd. Volgens de minister voor Rechtsbescherming voldoet deze standaard puntwaarde niet meer. Daarbij is hij afgegaan op de verhouding tot de vergoeding die door de Raad voor de rechtsbijstand wordt gegeven voor een toegevoegde advocaat. Die vergoeding, inclusief de eigen bijdrage, wordt volgens de minister nu voor ongeveer 70% gedekt door de forfaitaire proceskostenvergoeding. Het is de bedoeling dat de vergoeding voor een toegevoegd advocaat gemiddeld genomen kostendekkend wordt. Daarom wordt de puntwaarde met 40% verhoogd van €512 tot €717.
Volgens de toelichting op de wijziging moet de verhoging van de puntwaarde ook worden gezien “in het licht van het streven van het kabinet om te voorkomen dat een meningsverschil tussen een burger en een bestuursorgaan onnodig juridiseert”. Kennelijk moet de verhoogde vergoeding een prikkel vormen voor bestuursorganen om tijdens de voorprocedure te overwegen of het besluit gewijzigd moet worden of dat doorprocederen wenselijk is. In aansluiting daarop voorziet de wijziging in een bovenforfaitaire vergoeding bij “kennelijk onredelijk handelen van het bestuursorgaan”.
Kennelijk onredelijk handelen van een bestuursorgaan?
Deze wijziging is voortgekomen uit de discussie over de bekostiging van de gesubsidieerde rechtsbijstand, waarover de Commissie evaluatie puntentoekenning gesubsidieerde rechtsbijstand zich in 2018 heeft gebogen. In haar advies Andere tijden heeft deze commissie vastgesteld dat ook de overheid een rol heeft als veroorzaker van de vraag naar rechtsbijstand. Een veelgehoorde klacht zou zijn dat er maar weinig bewustzijn lijkt te bestaan over de kosten van rechtsbijstand en dat er bijvoorbeeld geen lering wordt getrokken uit eerdere rechtspraak.
Een meer dan forfaitaire vergoeding ligt volgens de commissie in de rede als een bevoegdheid wordt ingezet in een “kennelijk kansloze zaak”. De regering onderschrijft dit, maar denkt aan méér situaties. Volgens de toelichting op de wijziging ligt een hogere vergoeding bijvoorbeeld ook voor de hand als een burger nodeloos lang moet wachten op een juist besluit of het bestuursorgaan niet wil wachten op de uitspraak van de voorzieningenrechter. Als de bestuursrechter dit gaat volgen, zal hij zich dus, in het kader van een beroep tegen een besluit, tevens kunnen gaan uitlaten over de gevolgen van met een besluit samenhangend feitelijk handelen van een bestuursorgaan.
Maatwerk bij de proceskostenvergoeding
Is dit helemaal nieuw? Nee. Het Besluit proceskosten bestuursrecht geeft al ruimte voor maatwerk. In artikel 2 lid 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht is al de mogelijkheid opgenomen om, zowel in bezwaar als in beroep, “in bijzondere omstandigheden” af te wijken van de forfaitaire bedragen. Het kan daarbij gaan om een verlaging, maar ook om een verhoging, van zowel de afzonderlijke bedragen als het totaalbedrag. Volgens de Memorie van Toelichting kan hierbij worden gedacht aan
zeer bewerkelijke zaken, bijvoorbeeld een geval waarin de overheid slechts zeer summiere informatie heeft verstrekt waardoor de burger uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal.
Recent gebruikte de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak deze bevoegdheid om een hogere proceskostenvergoeding vast te stellen, omdat, ondanks verschillende pogingen van verzoekers en de griffie van de Afdeling, pas in een telefoontje van de voorzieningenrechter ter zitting naar de betrokken provincieambtenaar duidelijk werd gemaakt dat er voorlopig geen uitvoering werd gegeven aan de voorliggende plannen en er daarom geen spoedeisend belang bestond (Vzr. ABRvS 18 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1988). Verzoekers waren daardoor onnodig op kosten gejaagd.
Kostenvergoeding in bezwaar ongewijzigd
Voor de fases van bezwaar en administratief beroep wordt de puntwaarde niet verhoogd, omdat de verwachting is dat dat ertoe zou leiden dat bestuursorganen minder snel geneigd zijn om een besluit te herroepen, aldus de toelichting.
Hoe zat het ook alweer met de proceskostenvergoeding in bezwaar?
Als gezegd wordt het bestuursorgaan standaard in de proceskosten veroordeeld als de rechter het beroep gegrond verklaart. Voor de bezwaarfase geldt een ander regime. De kosten die daarvoor worden gemaakt, komen alleen voor de forfaitaire vergoeding in aanmerking als (i) het besluit wordt herroepen (ii) wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Voor de proceskostenvergoeding in de bezwaarfase is dus niet bepalend of het bezwaar grond wordt verklaard. Als het onderzoek of de motivering van het primaire besluit gebrekkig is geweest, maar in het besluit op bezwaar wordt aangevuld, dan kan het primaire besluit in stand blijven. Een gegrondverklaring van het bezwaar hoeft dus niet tot herroeping van het besluit te leiden en betekent ook niet per definitie dat de onrechtmatigheid van het besluit wordt erkend.
Voor aanspraak op de vergoeding van kosten is ten minste nodig dat de rechtsgevolgen van het primaire besluit wijzigen. Dat is niet alleen het geval als bijvoorbeeld de verlening van een vergunning een weigering wordt, of andersom, maar ook als een voorschrift of geldingsduur wordt aangepast of vervalt. Zo’n wijziging van het besluit, hoe klein ook, betekent immers dat het besluit in zoverre wordt herroepen.
Vervolgens is de vraag op welke grond die wijziging plaatsvindt. Een herroeping is niet altijd het gevolg van een onrechtmatigheid. Het bestuursorgaan kan ook om andere redenen terugkomen van het primaire besluit, bijvoorbeeld door een wijziging van het beleid die na het primaire besluit is doorgevoerd, die bij de heroverweging moet worden meegenomen, of doordat de aanvrager in bezwaar alsnog de vereiste gegevens verschaft. Dat de kennis over de feiten of beleidsmatige inzichten zijn veranderd, betekent niet dat het primaire besluit onjuist of onrechtmatig was. In zulke situaties kan het bestuursorgaan dus zonder financiële risico’s terugkomen op het besluit.
Die financiële risico’s kunnen verder strekken verder dan alleen de proceskostenvergoeding. Omdat een proceskostenvergoeding alleen aan de orde is bij herroeping vanwege een toerekenbare onrechtmatigheid, zou uit een herroeping kunnen worden afgeleid dat de onrechtmatigheid van het primaire besluit en de toerekening daarvan aan het bestuursorgaan wordt erkend. Dat kan de opstap zijn voor een schadevergoedingsprocedure. Het onverplicht vergoeden van de proceskosten in bezwaar kan een bestuursorgaan dan opbreken.
Volledige proceskostenvergoeding mogelijk?
De forfaitaire proceskostenvergoeding laat de winnende partij soms achter met nog een aanzienlijke rekening voor advocaatkosten. Het is in principe niet mogelijk om het meerdere als schade vergoed te krijgen in een civiele procedure. Steevast wijst de burgerlijke rechter op het exclusieve karakter van de regeling in de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht én op de mogelijkheden die de regeling biedt om een afwijkende vergoeding vast te stellen. Of daartoe aanleiding is, is dus exclusief aan de bestuursrechter overgelaten. De rechtspraak geeft daar nog maar weinig voorbeelden van. Deze wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht zou daarin verandering kunnen brengen, waar zij ertoe aanspoort dat de rechter op dit punt meer maatwerk biedt.
Volgens de toelichting moeten bestuursorganen en de rechter minder terughoudend zijn met het toekennen van een bovenforfaitaire vergoeding. Die zou niet beperkt moeten blijven tot situaties waarin kennelijk onredelijk handelen van het bestuursorgaan wordt aangenomen, maar ook als de werkelijk gemaakte kosten hoger liggen dan de forfaitaire vergoeding, maar wel redelijkerwijs zijn gemaakt. Dat roept de vraag op hoe die redelijkheidstoets moet worden vormgegeven. De toelichting geeft daarvoor geen aanknopingspunten en laat de toepassing en invulling dus aan de bestuursrechter over.
Bron: Internetconsultatie Wijziging Besluit proceskosten bestuursrecht
