Dit is een verslag van de openingsbijeenkomst van Inzicht in bestuursrecht 2018.

Op 22 november 2018 vond het jaarlijkse bestuursrechtelijke actualiteitencongres van Pels Rijcken plaats: Inzicht in Bestuursrecht. Dit jaar met als thema “experimenteren”. In haar openingsspeech gaf Elisabeth Pietermaat, voorzitter van de sectie Bestuursrecht van Pels Rijcken, een korte inleiding op dit actuele en veelomvattende onderwerp. Overheden voeren experimenten in of overwegen dit te doen. Dat raakt aan een veelheid aan maatschappelijke domeinen, variërend van de rechtspleging tot het drugsbeleid en van democratische vernieuwing tot het sociale domein. Dit leidt tot de nodige  (bestuursrechtelijke) vragen, kansen en uitdagingen. Tijdens een panelgesprek en in de workshops werd ingegaan op deze aspecten. In dit blog wordt kort verslag gedaan van het panelgesprek.

Tijdens het panelgesprek stonden Boudewijn Steur (programmamanager versterking democratie en samenleving ministerie van BZK) en Luc Verhey (staatsraad bij de afdeling advisering van de Raad van State en hoogleraar aan de Universiteit Leiden) stil bij het onderwerp “experimenteren”. Het panelgesprek werd gemodereerd door Sandra van Heukelom-Verhage (advocaat-partner bij Pels Rijcken) die in haar introductie wees op de uitdagingen die ontstaan door experimenten met bijvoorbeeld zelfrijdende auto’s, het right to challenge en regie over persoonsgegevens. Dergelijke experimenten leiden tot bestuursrechtelijke dilemma’s die in onze rechtsstaat antwoord behoeven.

Boudewijn Steur

Boudewijn Steur wees in zijn bijdrage op de noodzaak voor ruimte in regels, de mogelijkheden die er zijn voor experimenten door het openbaar bestuur en het belang om van deze experimenten te leren. Dit zal leiden tot een adaptiever openbaar bestuur, dat geëquipeerd is om maatschappelijke problemen op te lossen.

De noodzaak voor experimenten

Steur gaf aan dat in een veranderende wereld de noodzaak voor meer ruimte om te experimenteren in het openbaar bestuur duidelijk aanwezig is. Daarvoor bestaan hoofdzakelijk twee redenen:

  1. De toenemende diversiteit tussen regio’s en de behoefte vanuit het openbaar bestuur om verschillen te accommoderen;
  2. De snelheid (acceleratie) van ontwikkelingen die plaatsvinden, wat onder meer blijkt uit de veranderlijkheid van de politieke voorkeuren van de kiezer en de snelle loop van de innovatiecyclus. Mede daardoor is een ‘lerend’ openbaar bestuur noodzakelijk.

Uitgangspunten bij flexibiliteit in het openbaar bestuur

Om in te spelen op deze ontwikkelingen bestaat er noodzaak tot meer flexibiliteit in het openbaar bestuur. Daarbij staan drie uitgangspunten voorop:

  1. uniformiteit heeft meerwaarde. Veel kan uniform geregeld blijven, dus het is zaak na te denken over de vraag waar flexibiliteit en experimenten nodig zijn;
  2. er moeten waarborgen bestaan bij het uitvoeren van pilots, die bovendien anders geframed kunnen worden. Het gaat niet om experimenten an sich, maar meer om ‘leren’ of ‘oefenen’ om te bezien of een bepaalde maatregel op grotere schaal moet worden ingevoerd, waarbij de ruimte voor differentiatie blijft bestaan;
  3. er moet worden ingezet op een lerende overheid. Het gaat bij experimenteren niet om het experiment als zodanig, maar om het creëren van leerruimte en van een leerproces.

Het voorgaande draagt bij aan een overheid die streeft naar op maat gemaakte oplossingen en die adaptief reageert om verschillen te accommoderen.

Luc Verhey

Luc Verhey ging in op de randvoorwaarden voor experimenten. Verhey schetste daarbij de kaders voor het uitvoeren van experimenten en besprak een specifiek onderwerp waarbij experimenteren volop in de aandacht staat: burgerparticipatie.

Experimenteren: enkele voorvragen, doelen, publieke belangen en waarborgen

Een eerste vraag die gesteld moet worden bij het uitvoeren van experimenten is de vraag of een wetswijziging nodig en wenselijk is. Verhey betoogde kernachtig dat nieuwe uitdagingen niet altijd hoeven te leiden tot nieuwe regelgeving. De huidige wetgeving biedt – met de nodige juridische creativiteit en bestuurlijke moed – vaak genoeg ruimte voor experimenten. De AVG fungeert daarbij als een treffend voorbeeld. Ook uit het afzien van de Experimentenwet gemeenten blijkt dat de huidige wetgeving veel ruimte biedt voor het oplossen van maatschappelijke problemen en dat een wettelijk experiment niet noodzakelijk hoeft te zijn.

Soms werkt bestaande wet- en regelgeving wél belemmerend. Dan kan worden gekeken naar experimentele regelgeving. Wil experimentele regelgeving het gewenste effect hebben, dan zullen diverse vragen beantwoord moeten worden, zoals:

  • wat is het doel van het experiment? Slechts wanneer het doel vooraf is vastgesteld, kan worden beoordeeld of het vaststellen van regelgeving op zijn plaats is en (ex post) of een experiment geslaagd is;
  • welke publieke belangen zijn in het geding? Het is van belang om alle maatschappelijke partijen die worden geraakt door een experiment in beeld te brengen en belangen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen. Dat is onder meer nodig om politieke problemen of juridische procedures in een latere fase te voorkomen.

Als de conclusie is dat experimentele regelgeving wenselijk en nodig is, rijst de vraag welke waarborgen moeten gelden. Er moet daarbij onder meer worden bezien of een specifieke groep burgers of bedrijven onevenredig wordt getroffen door een experiment. Ook de grenzen van hoger recht (verdragen, het Unierecht en de Grondwet) en algemene rechtsbeginselen (met name rechtszekerheid en rechtsgelijkheid) moeten in acht worden genomen. Dit verdient de aandacht van de wetgever, die moet aangeven hoe een experiment zich tot deze waarborgen verhoudt.

Burgerparticipatie en burgerinitiatieven

Een terrein waarop experimenteren volop in de schijnwerpers staat, is burgerparticipatie. Dergelijke experimenten nemen verscheidene vormen aan. Het is een kwestie van behoorlijk bestuur dat het bestuur zorgvuldig en fatsoenlijk omgaat met initiatieven en ideeën van burgers. De praktijk blijkt echter weerbarstiger. Zo kunnen bepaalde vormen van burgerparticipatie maatschappelijke onvrede versterken. Een voorbeeld daarvan is het right to challenge, dat kan leiden tot nieuwe maatschappelijke tweedeling als het telkens dezelfde burgers zijn die dit recht ter hand nemen en andere burgers hierbij worden buitengesloten. Eveneens rijst de fundamentele, staatsrechtelijke vraag hoe vormen van burgerparticipatie zich verhouden tot de positie van democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordigingen.

Afsluiting

Aan het slot van zijn uiteenzetting benadrukte Verhey dat wet- en regelgeving vaak veel ruimte biedt voor experimenten. Dat vereist echter wel juridische creativiteit (om deze ruimte te herkennen) en bestuurlijke moed (om deze ruimte te benutten). Soms is voor een experiment een wetswijziging wél noodzakelijk. Op dit moment beziet de regering of het bestaande toetsingskader voor experimentele regelgeving moet worden verruimd. Maar het zal nooit zo kunnen zijn dat bestaande wetgeving zomaar opzij kan worden gezet. Dat is niet voor niets. Wetgeving zorgt er voor dat in onze democratische rechtsstaat belangrijke waarborgen gelden.

Discussie

In de discussie die volgde op de bijdragen van Steur en Verhey werd onder meer ingegaan op de noodzaak van een ontvankelijke overheid wanneer burgers ideeën aandragen en willen participeren. Ook het belang van het testen van de resultaten van experimenten werd benadrukt en eveneens werd opgemerkt dat het heersende sentiment dat regels beknellend werken, kritisch tegen het licht moet worden gehouden.

Al met al blijkt dat huidige wetgeving inderdaad de nodige ruimte biedt voor experimenten. Het vereist echter het nodige juridische uitzoekwerk en oog voor detail om die ruimte te herkennen. Juridische creativiteit is daarmee vereist voor het benutten van de kansen die experimenteren kan bieden.

Share This