De publicatie van het jaarverslag van de Raad van State is een voorjaarsklassieker waar bestuursrechtelijk Nederland elk jaar halsreikend naar uitkijkt. In zijn jaarverslagen geeft de Raad van State als adviseur van de wetgever, het openbaar bestuur en als hoogste bestuursrechter zijn gezaghebbende visie op de ontwikkelingen die de dagelijkse bestuursrechtelijke praktijk kleuren. Kennis van die ontwikkelingen, en de visie van de Raad van State daarop, geeft bestuursrechtjuristen de mogelijkheid om daarmee in hun praktijkuitoefening rekening te houden en draagt bij aan het begrip van de context waarbinnen zij hun werk doen. In dit blogbericht zetten wij de highlights uit het jaarverslag voor u op een rij.

In deel 1 staan wij stil bij de algemene beschouwing, vast onderdeel van het jaarverslag, waarin de Raad van State de lezer uitnodigt tot doordenking van de positie van de burger in de internationale rechtsorde. Een thema over de grondslagen van het internationale recht en internationale samenwerking, dat door de oorlog in Oekraïne extra urgentie en actualiteitswaarde heeft gekregen.

In de andere vaste onderdelen van het jaarverslag beschrijft de Raad van State zijn werkzaamheden als adviseur en als bestuursrechter. In deel 2 van dit blogbericht bespreken wij het werk als bestuursrechter. De aandacht gaat daarbij met name uit naar de uitgevoerde reflectie op de rechtsprekende taak in de kinderopvangtoeslagzaken en de aanbevelingen die dat opleverde voor verandering van inhoud, werkwijze en cultuur van de Afdeling bestuursrechtspraak. Daarnaast staan wij, in het verlengde van de algemene beschouwing, stil bij een aantal belangwekkende uitspraken waarin de doorwerking van het EU-recht en internationaal recht in onze nationale rechtsorde centraal staat.

DEEL 1: ALGEMENE BESCHOUWING OVER DE POSITIE VAN DE BURGER IN DE INTERNATIONALE RECHTSORDE

Het is niet voor het eerst dat de Raad van State in herinnering roept dat de Nederlandse rechtsstaat onderdeel is van een internationale rechtsorde. Zo reageerde de Raad van State in zijn jaarverslagen over 2019 en 2020 op kritiek die de (bestuurs)rechter ontving naar aanleiding van uitspraken met verstrekkende maatschappelijke gevolgen, zoals de stikstofuitspraak en het Urgenda-arrest, dat de staat dwingt om meer te doen tegen uitstoot van broeikasgassen. De Raad van State lichtte toe dat de rechter er niet op uit is om zich een grotere rol in de trias toe te eigenen, maar dat de rechter nu eenmaal rechtspreekt in een complexe, meerlagige rechtsorde, waarbij ook het Europese en internationale recht normerende werking hebben. Met deze beschouwingen hoopte de Raad van State bij te dragen aan een beter inzicht in de werking en betekenis van de democratische rechtsstaat en het publieke debat hierover te depolariseren. De algemene beschouwing in het pas verschenen jaarverslag beoogt dat inzicht verder te vergroten door uitvoerig stil te staan bij het belang en de waarde van de internationale rechtsorde.

Voordelen van de internationale rechtsorde

Individuele staten kunnen niet zonder internationale samenwerking, die voordelen brengt in termen van vrijheid, vrede, veiligheid en welvaart. Staten zijn, zeker na de Tweede Wereldoorlog steeds intensiever gaan samenwerken met andere landen, waardoor een internationale rechtsorde is ontstaan. Het is eenvoudigweg geen reëel beeld dat een individuele natiestaat zich daaraan zou kunnen onttrekken.

Internationale samenwerking en het ontstaan van een internationale rechtsorde die daarop volgt heeft voordelen voor ondernemingen en voor burgers. Burgers en bedrijven worden beschermd door grondrechten en mensenrechten in verdragen. Veelal kunnen rechten worden ingeroepen voor de nationale rechter om die rechten af te dwingen.

Bedrijven kunnen eenvoudiger grensoverschrijdend zaken doen, dankzij afspraken op het terrein van bijvoorbeeld belastingen, importheffingen, intellectuele eigendom en technische standaarden. Daarnaast bevorderen EU- regels eerlijke concurrentie tussen bedrijven op de Europese markt. Ook burgers hebben profijt van de internationale rechtsorde, al is dat niet altijd even herkenbaar of direct tastbaar. Zo beschermt het EU-recht consumenten tegen oneerlijke bedingen in algemene voorwaarden in consumentenovereenkomsten en worden hoge eisen gesteld aan de kwaliteit van levensmiddelen en aan de veiligheid van producten, zoals telefoons en geneesmiddelen. De privacy en gegevens van burgers worden beschermd door de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

Soms is de invloed van de internationale rechtsorde indirect. De Raad van State wijst op doorwerking van Unierechtelijke en EVRM-rechtspraak in de nationale rechtsorde en geeft als voorbeeld dat in lijn met die rechtspraak is geoordeeld dat bij de toetsing van de evenredigheid van overheidsbesluiten meer rekening moet worden gehouden met de individuele belangen van burgers en de concrete omstandigheden van het geval (ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarmee is door doorwerking van de Unierecht en internationaal recht ruimte ontstaan voor een intensievere toetsing door de bestuursrechter waarmee onevenredige uitkomsten van overheidsbesluiten worden voorkomen.

No such thing as a free lunch…

De Raad van State ziet internationale samenwerking als noodzakelijke voorwaarde voor een goed functionerende maatschappij, die voordelen brengt aan burgers en ondernemingen. Het bedrijfsleven en de burger plukken niet alleen vruchten van de internationale rechtsorde, zij hebben net zo goed te maken met daaruit voortvloeiende verplichtingen.

Zo worden Unierechtelijke regels soms als (onnodig) complex en technisch ervaren, bijvoorbeeld bij Europese aanbestedingsprocedures, de aanvraag van Europese subsidies en de verplichte registratie van rij- en rusttijden in het internationaal beroepsgoederenvervoer. De gemeenschappelijke interne markt vergroot de bewegingsvrijheid van burgers en ondernemingen binnen de Unie, maar creëert ook de mogelijkheid dat bedrijven hun ondernemingen makkelijker naar het buitenland kunnen verplaatsen wanneer daar de lonen lager zijn. En hoewel regels van internationaal en Europees recht op sociaal terrein bescherming bieden, leidt arbeidsmigratie soms nog steeds tot slechte verhoudingen op de arbeidsmarkt. Het feit dat onze eigen arbeidsmarkt openstaat voor buitenlandse werknemers, kan mogelijk leiden tot ongewenste verdringingseffecten, zo signaleert de Raad van State.

Met internationale samenwerking bundelen staten hun soevereiniteit en geven zij die niet uit handen

De verplichtingen en nadelen die uit de internationale rechtsorde voortkomen kunnen aanleiding geven tot ongerustheid over de eigen, nationale positie en het sentiment dat er voor een staat helemaal niets (of te weinig) overblijft om zelf te beslissen. Zo wordt internationale samenwerking ervaren als bedreiging voor de nationale soevereiniteit en de mogelijkheden voor staten om hun burgers te beschermen tegen de buitenwereld.

De Raad van State verzet zich tegen het geframede misverstand dat internationale afspraken en verdragen ten koste gaan van onze nationale soevereiniteit. Het miskent dat statelijke soevereiniteit ook impliceert dat een staat welbewust ervoor kiest in grotere, vrijwillig aangegane verbanden bevoegdheden te delen, omdat daarmee de belangen van zijn eigen burgers juist beter worden gediend. Soevereiniteit ziet, zo wordt in de beschouwing uitgelegd, op de handelingsvrijheid van staten, waarin ook besloten ligt het recht van staten om vorm en inhoud te geven aan hun rechtsorde en daarbij hun internationale betrekkingen naar eigen inzicht vorm te geven, intern, maar ook extern, in samenwerking met andere staten. Het is niet zo dat ‘Brussel’ te veel zeggenschap zou hebben, ten koste van de nationale soevereiniteit. Door internationale samenwerking worden de belangen van burgers doorgaans beter behartigd dan zonder die samenwerking het geval zou zijn. Door samenwerking (binnen de Europese Unie) bundelen lidstaten hun soevereiniteit en geven zij die niet uit handen. Inherent aan bundeling van soevereiniteit is een inperking van de vrijheid om op bepaalde terreinen volledig zelfstandig de koers te bepalen. Dat moet op de koop toe genomen worden.

Omgang met de keerzijden van internationalisering: oproep aan regering en parlement

De Raad van State vindt dat er ook oog moet zijn voor de schaduwzijden van verdergaande internationalisering. Voor een aantal groepen burgers kan het daaruit voortkomende gevoel van verlorenheid en bedreiging reëel zijn, bijvoorbeeld omdat het openstellen van ons land hun sociale positie en zekerheid aantast. Als alleen handel en zakelijke belangen door internationale afspraken en verdragen goed worden beschermd, komen gewone burgers er bekaaid vanaf. De internationale rechtsorde is minder ontwikkeld waar het gaat om de bevordering van sociale rechten en de bescherming van de positie van werknemers.

De Raad van State roept regering en parlement op om de internationale rechtsorde op deze punten te versterken, maar signaleert vanuit deze triasonderdelen een tegenovergestelde tendens, waarin afspraken en verdragen die Nederland willens en wetens en geheel vrijwillig heeft gesloten, soms in twijfel worden getrokken. In het publieke domein wordt de internationale rechtsorde regelmatig beschouwd als een à la carte restaurant: wat bevalt, wordt geconsumeerd; wat niet bevalt wordt ontkend, genegeerd of betwist.

Dat vindt de Raad van State zorgwekkend en hij besluit zijn algemene beschouwing dan ook met de oproep aan regering en parlement om via de reguliere democratische structuren te investeren in draagvlak bij burgers voor de internationale rechtsorde, juist waar veel burgers afstand ervaren moet hen worden duidelijk gemaakt dat de internationale rechtsorde er niet alleen vóór, maar ook ván hen is. Onder verwijzing naar de grondwettelijk verankerde opdracht aan de regering om de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen, doet de Raad van State een moreel appèl op de deelnemers aan het politieke debat om dit debat over internationale samenwerking en bijbehorende regels niet te voeren aan de hand van de sentimenten van de dag, maar vanuit intrinsieke overtuigingen van wat ‘wij’ – politiek en samenleving – met samenwerking in de internationale rechtsorde willen nastreven. Alleen als de fundamentele waarden en grondbeginselen van de internationale rechtsorde duidelijk zijn, kunnen burgers een goed beeld krijgen waarom Nederland ervoor kiest daarvan onderdeel te zijn.

DEEL 2: DE AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK IN 2021

Reflectie kinderopvangtoeslagzaken

Het jaar 2021 stond voor de Afdeling ‘eerst en vooral’ in het teken van de reflectie op het eigen functioneren in de kinderopvangtoeslagzaken. Het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) dat in december 2020 is verschenen, is hard aangekomen, zo valt op te maken uit het interview met de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in het jaarverslag. Begin 2021 is een reflectieprogramma gestart om te leren van het verleden, daaruit lessen te trekken en aanbevelingen te doen voor de toekomst. In dat kader is ook gesproken met ouders, advocaten en procesvertegenwoordigers van de Belastingdienst/Toeslagen en met vertegenwoordigers van andere gerechten en organisaties. Op 19 november 2021 presenteerde de Afdeling haar reflectierapport.

Terugkijkend is de conclusie dat de Afdeling te lang heeft vastgehouden aan de zogenoemde “alles-of-niets”-lijn en dat zij deze eerder had kunnen en ook moeten wijzigen. Ouders die daardoor in de problemen zijn gekomen, is niet de rechtsbescherming geboden waarop zij mochten rekenen. Vooruitkijkend heeft de Afdeling de getrokken lessen vertaald in aanbevelingen: elf aanbevelingen van de werkgroep juridische reflectie en negentien aanbevelingen van de werkgroep rechterlijke oordeelsvorming. De aanbevelingen zien op de taakopvatting en attitude van de bestuursrechter, de interne samenwerking en de externe oriëntatie. De aanbevelingen zijn in drie hoofdpunten samengevat.

  • Kritische(r) opstelling
    De Afdeling moet kritischer zijn op de juistheid en compleetheid van de informatie van het overheidsorgaan en waar nodig actief onderzoek doen naar de relevante feiten, in het bijzonder als de verhouding tussen procespartijen onevenwichtig is.
  • Dialoog en tegenspraak
    De Afdeling gaat interne tegenspraak stimuleren door vaardigheden te trainen en werkwijzen aan te passen. Daarnaast zal extern de dialoog worden aangegaan om knelpunten in wetgeving en uitvoering tijdig te signaleren. De Afdeling gaat een (hernieuwde) samenwerking aan met de andere hoogste bestuursrechters, de rechtbanken, de Nationale ombudsman, de rechtswetenschap en de advocatuur en beraadt zich ook op de vraag hoe de burger gehoord kan worden bij het vervolg. Ook zal meer gebruik worden gemaakt van conclusies van staatsraden advocaat-generaal. Met het oog daarop zijn in 2021 twee extra staatsraden advocaten-generaal benoemd.
  • Lijnen in de rechtspraak
    De bestuursrechter kan pas een vaste lijn uitzetten als voldoende zicht bestaat op het palet aan zaken en vragen. Zolang dat zicht ontbreekt of nog onvoldoende is, beveelt de Afdeling een ‘zaak-voor-zaak’-benadering aan. Bij het uitzetten van lijnen moet ook ruimte worden gelaten voor een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval.

Ontwikkelingen in de rechtspraak

Herijking van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

In ons blogbericht over het jaarverslag over 2020 signaleerden wij dat de Afdeling steeds vaker bestuursorganen over de band van het evenredigheidsbeginsel heeft bewogen tot het leveren van maatwerk in het concrete geval. In lijn met die ontwikkeling heeft de voorzitter van de Afdeling op 3 februari 2021 een conclusie gevraagd over de indringendheid van de rechterlijke toetsing (van bestuurlijke sancties maatregelen) aan het evenredigheidsbeginsel. Deze conclusie is op 7 juli 2021 verschenen. Staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Wattel pleitten daarin voor differentiatie naar drie toetsingsintensiteiten en aansluiting bij de driestapstoets uit het Unierecht: geschiktheid, noodzaak en evenredigheid in strikte zin. Over deze conclusie verscheen dit blogbericht.

Op 2 februari 2022 heeft de grote kamer van de Afdeling uitspraak gedaan in deze zaak, waarin de Afdeling de conclusie niet op alle punten heeft gevolgd. De toetsingsintensiteit is volgens de Afdeling afhankelijk van een veelheid aan factoren. De evenredigheidsbeoordeling moet daarom aan de hand van een glijdende schaal plaatsvinden, waarbij de bestuursrechter alle varianten tussen vol en terughoudend kan toepassen. Wel heeft de Afdeling definitief afscheid genomen van de willekeurtoets: bij de toetsing aan artikel 3:4 lid 2 Awb moet niet langer worden beoordeeld of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen, maar moet worden aangesloten bij de bewoordingen van artikel 3:4 lid 2 Awb. Voortaan moet dus de vraag worden beantwoord of het besluit leidt tot nadelige gevolgen voor belanghebbenden die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Verder is het volgens de Afdeling niet wenselijk om standaard een drietrapstoets uit te voeren. De bestuursrechter moet per geval bepalen of en zo ja, op welke wijze de geschiktheid, noodzakelijkheid en de evenwichtigheid in de evenredigheidstoets betrokken moeten worden. De evenredigheidsbeoordeling spitst zich in de meeste gevallen in ieder geval toe op de derde stap. Geschiktheid en noodzakelijkheid komen niet bij alle besluiten op dezelfde plek en in dezelfde mate aan de orde. Noodzakelijkheid is bij belastende besluiten doorgaans wel aan de orde, maar bij een begunstigend besluit niet. Een uitgebreidere toelichting op deze uitspraak leest u terug in dit blogbericht.

De gedachtenvorming over de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is nog in volle gang. Op 16 februari 2022 verscheen een conclusie over toetsing van lagere wetgeving (het Besluit kinderopvangtoeslag) aan het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast heeft de voorzitter van de Afdeling op 23 februari 2022 nog eens twee conclusies gevraagd: over toetsing van beleidsregels en wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel. Wij verwachten de aanvullende conclusies over de evenredigheidstoetsing in de loop van dit voorjaar.

Doorwerking internationaal en Europees recht

In aansluiting op de boodschap van de algemene beschouwing zijn in het jaarverslag onder het kopje “Spraakmakende uitspraken” en in het jurisprudentieoverzicht opvallend veel uitspraken geselecteerd waarin de doorwerking van het internationaal en Unierecht een belangrijke rol speelt.

Wij noemen in het bijzonder het Varkens in Noord-arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, over de vraag of artikel 6:13 Awb, bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus. Voor een uitgebreide toelichting verwijzen wij naar het blogbericht over dit arrest op Blog Omgevingsrecht.

In navolging van dit arrest heeft de Afdeling in twee uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 uiteengezet dat voortaan in omgevingsrechtelijke ‘Aarhus-zaken’ geldt dat (i) belanghebbenden ook beroep kunnen instellen als zij eerder geen zienswijze hebben ingebracht en (ii) dat, wanneer ‘een ieder’ een zienswijze kan inbrengen, degene die een zienswijze heeft ingediend, ook beroep kan instellen als hij geen belanghebbende is.

Verder wijzen wij op de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie van 20 mei 2021 op onder meer de vraag van de Afdeling hoe de rechter moet omgaan met de toepassing van vergunningvoorschriften die mogelijk in strijd zijn met het Unierecht, maar in een onherroepelijk geworden vergunning zijn vastgelegd. De bestuursrechter legt daarbij de toets aan dat de rechtmatigheid van een definitief geworden vergunningvoorschrift alleen kan worden aangetast wanneer op basis van summier onderzoek evident is dat het voorschrift niet had mogen worden gesteld, omdat het in strijd is met hoger recht, zoals Unierecht. Volgens het Hof van Justitie staat het doeltreffendheidsbeginsel in principe niet in de weg aan toepassing van dit evidentiecriterium, mits het niet zo streng wordt toegepast dat de mogelijkheid om daadwerkelijke nietigverklaring van een vergunningvoorschrift te verkrijgen in feite fictief wordt. Hierover verscheen eerder dit blogbericht. Naar aanleiding van deze prejudiciële beslissing deed de grote kamer van de Afdeling op 12 januari 2022 twee uitspraken (ECLI:NL:RVS:2022:11 en ECLI:NL:RVS:2022:72).

Tot slot vermelden wij dat de Afdeling in 2021 zes prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie, alle in vreemdelingenzaken, waar in 2020 slechts één prejudiciële vraag was gesteld.

Rechtseenheid en rechtsontwikkeling

Een instrument om de rechtseenheid te bevorderen is het overleg binnen de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, die bestaat uit leden, raadsheren en medewerkers van de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad. Sinds 2019 doet deze commissie publiekelijk verslag van haar werkzaamheden. Het jaaroverzicht over 2021 is op 10 maart 2022 gepubliceerd.

In 2021 hebben de hoogste colleges hun rechtspraak op twee belangrijke procesrechtelijke punten aangepast en op elkaar afgestemd, zo blijkt ook uit het verslag van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht.

In een uitspraak van 9 juli 2021 heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat in beroep niet langer ambtshalve wordt beoordeeld of tijdig bezwaar is gemaakt. Ook in hoger beroep wordt niet meer ambtshalve beoordeeld of het beroep bij de rechtbank tijdig was. De uitspraak is gedaan door een gemengde kamer bestaande uit de presidenten van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de voorzitter van de Afdeling. U leest in dit blogbericht meer over de uitspraak en de consequenties voor de praktijk.

In de Commissie rechtseenheid bestuursrecht is ook gesproken over de zogenoemde grondentrechter tussen beroep en hoger beroep, die alleen door de Afdeling werd gehanteerd. Om de rechtseenheid te bevorderen is de grondentrechter verlaten voor de meeste zaken, met uitzondering van het omgevingsrecht, gelet op de positie van derde-belanghebbenden. Hierover deed de Afdeling uitspraak op 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:362 en ECLI:NL:RVS:2022:363), waarover dit blogbericht verscheen.

Beide uitspraken staan in de sleutel van de rechtseenheid en passen bij een ontwikkeling van deformalisering van het bestuurs(proces)recht.

Ook voor de rechtsontwikkeling zijn belangrijke stappen gezet, met de Wet amicus curiae en kruisbenoemingen die op 1 juli 2021 in werking zijn getreden.

Daarmee is voorzien in een nieuw artikel 8:12b Awb. Deze bepaling geeft de Afdeling, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven de mogelijkheid om in zaken die bij hun college in behandeling zijn bij een meervoudige of grote kamer, anderen dan partijen in de gelegenheid te stellen binnen een door het college te bepalen termijn schriftelijke opmerkingen te maken. De toepassing van deze bepaling is nader uitgewerkt in de vernieuwde procesregeling van de hoogste colleges, die ook tot stand is gekomen in het overleg van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. Daarnaast heeft deze wetswijziging ook de mogelijkheid geopend dat staatsraden van de Afdeling als raadsheer in buitengewone dienst kunnen deelnemen aan het werk van de Hoge Raad. Daarmee is het stelsel van kruisbenoemingen gecompleteerd en zijn de hoogste bestuursrechters nog beter in staat om rechtseenheid te bereiken. In maart 2022 zijn de staatsraden Borman, Polak en Sevenster benoemd tot raadsheer in buitengewone dienst bij de Hoge Raad.

Bron: jaarverslag Raad van State 2021

Share This