Inzicht in Bestuursrecht stond in 2019 in het thema van 25 jaar Algemene wet bestuursrecht (Awb). De afgelopen 25 jaar heeft de Awb bewezen voor veel vragen een kader en antwoorden te bieden. In een aantal interactieve brainstormsessies hebben wij samen met de deelnemers aan Inzicht in Bestuursrecht onderzocht hoe het bestuursrecht ook een kader en oplossing kan bieden voor vier actuele problemen. In de brainstormsessie ‘Naar integrale geschilbeslechting in het sociaal domein?’ zijn Esther Schaake, Merle de Vries en Derek Tersmette ingegaan op integrale geschilbeslechting binnen het sociaal domein.
Volgens het advies van oud regeringscommissaris Michiel Scheltema moet de rechtsbescherming in de Awb worden aangepast om integrale geschilbeslechting in het sociaal domein mogelijk te maken. Een cliënt moet een klacht over de zorgaanbieder, een formeel bezwaar tegen een besluit en een klacht over het handelen van het bestuursorgaan in één procedure en bij één rechter aan de orde kunnen stellen. Van besluit naar rechtsbetrekking voor een meer toekomstbestendige Awb. Tijdens het congres Inzicht in Bestuursrecht is over dit advies gebrainstormd.
In dit blog doen zij verslag van deze brainstormsessie.
Integrale geschilbeslechting in de voorprocedure
De brainstormsessie werd met de volgende e-mail ingeleid:
Geachte heer/mevrouw,
Ik ben ontevreden over hoe de gemeente mij heeft behandeld. Ik kreeg altijd 5 uur huishoudelijke hulp per week, nu nog maar 1,5. De manier waarop dat is gegaan klopt niet. Ik wist niet dat ik iemand er bij kon vragen ter ondersteuning, toen er twee van het wijkteam bij mij thuis kwamen voor het keukentafelgesprek. Dat ik van 5 naar 1,5 uur ging, stond niet in de brief die ik daarna van de gemeente kreeg. Ik heb dat gehoord van mijn huishoudelijke hulp, een andere dan ik eerst altijd had en die veel minder goed schoonmaakt. Kunnen jullie daar wat aan doen?
Is deze e-mail nu een bezwaar, een klacht over het handelen door het bestuursorgaan, of een klacht over het handelen van de zorgaanbieder? De voornaamste reactie van de aanwezigen was dat deze vraag er in feite niet toe doet: eerst zal het bestuursorgaan overleggen met de ontevreden inwoner om te bezien of het probleem daarmee kan worden opgelost. Pas als dat niet mogelijk blijkt, zal het bestuursorgaan overgaan tot de formele route van bezwaar of klacht. Sommige gemeentes maken daarbij gebruik van gemeentelijke mediators. Deze mediators worden ingezet om te achterhalen waar de inwoner precies ontevreden over is.
Vervolgens werd de vraag voorgelegd aan welke randvoorwaarden de voorprocedure moet voldoen om integrale geschilbeslechting mogelijk te maken. Aan de orde kwamen: een laagdrempelige informele procedure, transparantie, zorgvuldigheid, duidelijkheid en een actieve benadering door het bestuursorgaan. Als belangrijke kanttekening werd aangegeven dat de belangen van de inwoners wel voldoende moeten worden bewaakt. Een inwoner moet niet te snel of ten onrechte akkoord gaan met een informeel voorstel van de gemeente, omdat hij zich misschien overrompeld voelt. Het voeren van informele gesprekken in aanwezigheid van de cliëntvertegenwoordiger kan daartoe uitkomst bieden.
De derde vraag was of een geschil op dit moment al integraal opgelost kan worden in de voorprocedure. Volgens de meeste aanwezigen is dit al mogelijk, in die zin dat integrale geschilbeslechting in de ‘informele‘ voorprocedure (die hiervoor aan de orde kwam) ook nu al kan. Als dit niet tot een oplossing leidt, kan alsnog de ‘formele’ procedure van bezwaar en/of klacht worden bewandeld. Op het moment dat de formele procedure begint, worden de verschillende ‘klachten’ behandeld via hun eigen, gescheiden wettelijke regimes en is van integrale geschilbeslechting dus geen sprake (meer). Dit is volgens de aanwezigen noodzakelijk omdat het anders voor de inwoner verwarrend kan zijn voor welk deel hij naar de Ombudsman moet en voor welk deel naar de bestuursrechter. Het feit dat de beslissing op bezwaar vaak in mandaat wordt genomen, terwijl dit niet geldt voor de beslissing op de klacht, wordt ook als beletsel gezien voor integrale geschilbeslechting.
Integrale geschilbeslechting door de bestuursrechter
Tot slot is besproken of de Awb bestuursorganen voldoende instrumenten geeft om in beroep conflicten integraal te kunnen beslechten. De meeste aanwezigen dachten van niet. Zo is de zorgaanbieder geen partij bij het geschil en vormt de beslissing op bezwaar het uitgangspunt voor de beoordeling door de bestuursrechter. Sommige aanwezigen zagen desondanks wel mogelijkheden om de zorgaanbieder aan te spreken via de gemeente als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van de voorzieningen onder de Wmo 2015. De bestuursrechter zou kunnen aansturen op finale beslechting van het geschil. De bestuursrechter kan in dat kader immers zelf in de zaak voorzien, maar zou bijvoorbeeld ook de zorgaanbieder bij het proces kunnen betrekken of partijen de gang op sturen om te bezien of het geschil minnelijk en daarmee integraal kan worden opgelost.
Opbrengt brainstormsessie in een notendop
In de voorprocedure worden veel geschillen in het sociaal domein al integraal opgelost, zo bleek uit de brainstormsessie. Er wordt gewerkt volgens de best practices van Passend Contact met de Overheid en er worden zelfs mediators ingeschakeld. Het aanpassen van de Awb is volgens de aanwezigen niet noodzakelijk om een geschil in de voorprocedure integraal te kunnen beslechten. Dit geldt niet voor beroep. Hoewel uit jurisprudentie blijkt dat de bestuursrechter bereid blijkt te zijn om creatief om te gaan met de Awb ten behoeve van integrale conflictbeslechting, ontbreken de tools om dit te formaliseren (bijvoorbeeld om een gebod aan de zorgaanbieder op te leggen). Op dit punt is een aanpassing van de Awb wenselijk, zodat de wet ook in de toekomst blijft aansluiten op de praktijk.
Het voorstel van Scheltema kan tot slot als volgt in een tekening worden weergegeven: niet langer hoeft de inwoner meerdere routes te bewandelen, maar kan hij aankloppen bij één klachten en bezwarenloket.
Heeft u vragen over integrale geschilbeslechting? Wij denken graag met u mee.
