De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 9 mei 2018 een uitspraak gedaan. Daarin is geoordeeld dat het stelstelmatig misbruik maken van het recht op het indienen van verzoeken op basis van de Wob grond kan zijn voor de weigering van een persoon als gemachtigde op basis van artikel 2:2, eerste lid, van de Awb. De uitspraak biedt een nieuw instrument voor bestuursorganen om misbruik van recht op basis van de Wob en aanverwante regelgeving tegen te gaan. In dit blog sta ik bij deze uitspraak stil.
In de uitspraak van 9 mei 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat gevallen van misbruik van recht door een bepaalde persoon ernstige bezwaren kunnen vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde op grond van artikel 2:2, eerste lid van de Awb mag worden geweigerd.
In artikel 2.2 van de Awb is – samengevat – geregeld dat bestuursorganen gemachtigden kunnen weigeren, als er sprake is van ernstige bezwaren tegen de gemachtigde.
Vaste rechtspraak misbruik van recht
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bestuursorganen ten aanzien van Wob-verzoeken een beroep kunnen doen op misbruik van recht als daarvoor zwaarwegende gronden zijn. In dat geval kunnen zij het Wob-verzoek afwijzen. Dat is onder meer het geval als rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Nieuw instrument
In de uitspraak van 9 mei 2018 wordt een nieuw instrument toegevoegd aan het arsenaal voor bestuursorganen om misbruik van recht in Wob-procedures tegen te gaan. Niet alleen kunnen bestuursorganen een Wob-verzoek wegens misbruik van recht afwijzen, zij kunnen ook een gemachtigde van de verzoeker op grond van artikel 2:2, eerste lid Awb weigeren.
Ernstige bezwaren in geval van misbruik
Van de ingrijpende bevoegdheid van artikel 2.2, eerste lid, van de Awb moeten bestuursorganen terughoudend gebruik maken. Volgens de parlementaire geschiedenis moet er sprake zijn van ernstige bezwaren tegen de gemachtigde (zie ook ABRvS 12 oktober 2016). Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze bezwaren van uiteenlopende aard kunnen zijn, waarbij gedacht kan worden aan gevallen van ernstige en evidente ondeskundigheid. Ook kan gedacht worden aan gemachtigden die herhaaldelijk de normale gang van zaken, bijvoorbeeld onder bedreiging van geweld, verstoren (PG Awb I, p. 170-172). In aanvulling daarop heeft de Afdeling nu geoordeeld dat ook gevallen van misbruik van recht ernstige bezwaren kunnen opleveren.
Het misbruik moet een stelselmatig karakter hebben
De Afdeling heeft overwogen dat een gemachtigde alleen mag worden geweigerd indien er sprake is van stelselmatig misbruik van recht door deze gemachtigde. Het enkele feit dat de gemachtigde incidenteel misbruik van recht heeft gemaakt is onvoldoende om het bestaan van ernstige bezwaren aan te nemen, zo oordeelt de Afdeling in de uitspraak van 9 mei 2018.
Het stelselmatige misbruik moet met concrete feiten worden onderbouwd
In het verlengde daarvan heeft de Afdeling geoordeeld dat de zorgvuldigheid gebiedt dat een bestuursorgaan dat gebruik wil maken van de bevoegdheid om een gemachtigde te weigeren wegens misbruik van recht, in het weigeringsbesluit uiteenzet op grond van welke concrete feiten en omstandigheden het zich op het standpunt stelt dat ernstige bezwaren tegen die gemachtigde bestaan.
In de onderhavige uitspraak heeft de Afdeling, in navolging van de rechtbank, geoordeeld dat het bestuursorgaan, aanvankelijk niet aan deze (strikte) motiveringsplicht had voldaan. Daarbij lijkt doorslaggevend te zijn geweest dat het bestuursorgaan het misbruik van recht slechts had geconcretiseerd door te verwijzen naar één uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling in hoger beroep, waarin misbruik van recht ten aanzien van de gemachtigde was vastgesteld.
De Afdeling concludeerde echter dat het college in beroep en hoger beroep alsnog met aanvullende informatie aannemelijk heeft gemaakt dat de gemachtigde niet in een incidenteel en opzichzelf staand geval misbruik heeft gemaakt van het recht om Wob-verzoeken in te dienen en daartegen rechtsmiddelen aan te wenden, maar dat hij dit stelselmatig heeft gedaan. De Afdeling heeft voorts geoordeeld dat de Wob-procedure waarin de gemachtigde was geweigerd, duidde op een voortzetting van het patroon van misbruik van recht. Ook daaruit blijkt het stelselmatige karakter van het misbruik. Daarbij heeft de Afdeling verwezen naar de vier uitspraken van diezelfde dag waarin de Afdeling misbruik van recht ten aanzien van de gemachtigde heeft aangenomen (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2018:1499).
Uitspraak ook relevant buiten de Wob
Deze uitspraak van de Afdeling vormt een mooie aanvulling op het leerstuk van misbruik van recht in geval van verzoeken op basis van de Wob. De uitspraak is echter niet alleen relevant voor verzoeken op basis van de Wob. Ook op aan de Wob verwante terreinen vindt immers misbruik van recht plaats. Zo wordt het leerstuk van misbruik van recht in Wob-procedures ook toegepast bij verzoeken op basis van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) (zie in dat verband ons blogbericht van 20 november 2017) en de uitoefening van het recht op inzage in persoonsgegevens op basis van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) (zie bijvoorbeeld Rb. Den Haag 12 december 2017). Deze uitspraak zal voor misbruikzaken op basis van die wetten dus ook relevant zijn.
Conclusie
Niet alleen kan een Wob-verzoek worden afgewezen wegens misbruik van recht. In voorkomend geval kunnen bestuursorganen ook op grond van artikel 2:2, eerste lid van de Awb gemachtigden van burgers weren, als zij stelselmatig misbruik maken van het recht om Wob-verzoeken in te dienen. Het bestuursorgaan dient dan wel in het besluit tot weigering met concrete feiten aan te tonen dat de gemachtigde op stelselmatige wijze misbruik van het recht maakt en dat er geen sprake is van een incidenteel en op zichzelf staand geval van misbruik van recht.
