Op 20 juni 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een belangrijke uitspraak gedaan in de zaak Visser Vastgoed B.V./Appingedam.
De uitspraak maakt duidelijk dat hoge eisen worden gesteld aan de motivering van ruimtelijke voorschriften die de vestiging van detailhandel reguleren.
De Afdeling geeft handvatten voor onderzoeksgegevens of andere gegevens die door decentrale overheden kunnen worden overgelegd om de evenredigheid van ruimtelijke voorschriften die de vestiging van detailhandel reguleren aannemelijk te maken.
Detailhandel, Dienstenrichtlijn en branchering
Detailhandel is een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. De bepalingen in hoofdstuk III van deze richtlijn inzake de vrijheid van vestiging zijn bovendien van toepassing op zuiver interne situaties. Een brancheringsregeling valt onder de werkingssfeer van de richtlijn, nu deze kan worden aangemerkt als eis die is gericht tot dienstverrichters.
Dit betekent dat bestemmingsplanvoorschriften die de vestiging van detailhandel reguleren moeten voldoen aan de drie voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 15 lid 3 van de richtlijn, te weten
- non-discriminatoir
- noodzakelijk en
- evenredig.
De bewijslast rust daarbij op de regulerende overheid, die aan de hand van analyses en rapporten moet aantonen dat een brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bewerkstelligen. Algemene ervaringsregels zijn hiertoe ontoereikend.
De zaak Appingedam
De uitspraak is gedaan in de zaak Visser Vastgoed B.V./Appingedam, nadat het Hof van Justitie op 30 januari 2018 prejudiciële vragen van de Afdeling over deze kwestie heeft beantwoord (C-360/15 en C-31/16).
Ter discussie staat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan van de gemeente Appingedam. Op grond van deze regeling is het Woonplein, dat is gelegen buiten het stadscentrum, uitsluitend bestemd voor volumineuze detailhandel zoals meubelen, keukens en bouwmaterialen. De vestiging van reguliere detailhandel op het Woonplein zou volgens de gemeenteraad negatieve gevolgen hebben voor het winkelgebied in het centrum. Dit betekent dat een discountketen voor schoenen en kleding zich niet op het Woonplein mag vestigen.
De Afdeling bestuursrechtspraak toetst deze brancheringsregeling aan de drie genoemde voorwaarden van artikel 15 uit de Dienstenrichtlijn.
Aan het discriminatieverbod (voorwaarde 1) is in dit geval voldaan. Dit geldt ook voor het vereiste van noodzakelijkheid (voorwaarde 2). Het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied zijn noodzakelijk voor de bescherming van het stedelijk milieu en vormen volgens de Afdeling dwingende redenen van algemeen belang die branchering in het perifere gebied rechtvaardigen.
Vereiste van evenredigheid
De gemeenteraad van Appingedam is er echter niet in geslaagd aan te tonen dat ook aan het vereiste van evenredigheid (voorwaarde 3) is voldaan. Voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken is onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling houdt het voor mogelijk dat - al dan niet als onderdeel van een pakket aan andere maatregelen - een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en het oorspronkelijk karakter en daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. Echter, het ligt op de weg van de regulerende overheid om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Appingedam is daarin niet geslaagd. Ter onderbouwing van de brancheringsregeling heeft Appingedam zich alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen die de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden op het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk maken.
Gebrek aan specifieke gegevens
Bij gebrek aan een analyse en specifieke gegevens die de geschiktheid van een maatregel kunnen onderbouwen, kan de Afdeling niet beoordelen of de brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen. De Afdeling kan evenmin beoordelen of de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Bestuurlijke lus
De Afdeling sluit echter niet uit dat de raad van Appingedam de gebreken in de onderbouwing en de motivering van de brancheringsregeling zal kunnen herstellen. Met toepassing van de bestuurlijke lus krijgt de gemeenteraad van Appingedam nu een half jaar de tijd om de brancheringsregeling in het bestemmingsplan beter te onderbouwen of het bestemmingsplan aan te passen. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak beoordelen of de gemeenteraad aan de opdracht heeft voldaan en een definitieve uitspraak doen over de vraag of de betreffende brancheringsregels in het bestemmingsplan zijn toegestaan.
Wat beteken dit nu concreet?
Met de uitspraak van de Afdeling staat thans – in navolging van het arrest van het Hof van Justitie - vast dat ruimtelijke voorschriften onder de Dienstenrichtlijn kunnen vallen en dat detailhandelsondernemingen zoals supermarkten, schoenenwinkels en bouwmarkten zich op de Dienstenrichtlijn kunnen beroepen. Dit is een rigoureuze koerswijziging van eerdere rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld ABRvS 30 juli 2014 en ABRvS 30 april 2014).
De uitspraak van de Afdeling laat bovendien zien dat hoge eisen worden gesteld aan de motivering van ruimtelijke voorschriften die de vestiging van detailhandel reguleren. Dit geldt niet alleen voor bestemmingsplannen, maar ook voor brancheringsregelingen in bijvoorbeeld omgevingsverordeningen.
Afdeling geeft handvatten onderzoeksgegevens
Voor decentrale overheden geldt nu een indringender motiveringsplicht ten aanzien van het evenredigheidsvereiste; zij zullen onderzoeksgegevens of andere gegevens moeten overleggen om de evenredigheid van ruimtelijke voorschriften die de vestiging van detailhandel reguleren, aannemelijk te maken. Dit is een lastige, maar niet een onmogelijke opgave. De Afdeling heeft in haar uitspraak een aantal handvatten gegeven omtrent het soort onderzoek dat hierbij kan worden betrokken. Bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek. Daarnaast had in het geval van Appingedam ook rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s.
Voor decentrale overheden is dan ook van belang dat zij zich ervan verzekeren dat bestaande en toekomstige regelgeving die betrekking heeft op detailhandel in overeenstemming is met de voorwaarden in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn.
Bron: ABRvS 20 juni 2018, zaaknr. 201309296/5
Meer lezen?
Zie over de uitspraak van het Hof van Justitie van 30 januari 2018 onze eerdere blogs (C-360/15 en C-31/16):
- Uitspraak Hof van Justitie over toepassingsbereik Dienstenrichtlijn heeft mogelijk verstrekkende gevolgen
- Bestemmingsplannen moeten worden getoetst aan de Dienstenrichtlijn
M.R. Botman, ’Dienstenrichtlijn 2.0: bestemming bereikt? Een analyse van het arrest Visser Vastgoed/ Appingedam’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2018 /1, p. 8-18
