In een uitspraak van 19 augustus 2021 heeft de Rechtbank Noord-Holland geoordeeld dat de vergunning voor het organiseren van een evenement een schaarse vergunning is. De vergunning moet transparant worden verdeeld om voor alle partijen gelijke kansen te creëren. In dit blog bespreken wij de uitspraak en plaatsen daarbij enkele kanttekeningen.
Wat speelde er?
Eiseres had een vergunning aangevraagd voor het organiseren van een evenement op Texel. De Burgemeester van de gemeente Texel (de gemeente) weigerde deze aanvraag, omdat al aan een andere partij een vergunning was verleend om op dezelfde plek en op hetzelfde moment een evenement te organiseren. De openbare orde en openbare veiligheid stonden er aan in de weg dat de evenementen gelijktijdig plaats zouden vinden. De vergunning was al aan de andere partij verleend, omdat deze eerder een melding voor de evenementenvergunning had gedaan en omdat deze partij het evenement ook in 2018 had georganiseerd.
Eiseres betoogt in de procedure bij de rechtbank dat de gevraagde evenementenvergunning een schaarse vergunning is en dat niet is voldaan aan de criteria voor de verdeling hiervan. Dit betoog slaagt.
Rechtbank: er is sprake van een schaarse vergunning
Volgens de rechtbank is de evenementenvergunning zoals die hier aan de orde is, inderdaad een schaarse vergunning. De som van de aanvragen overtreft het aantal beschikbare publieke rechten. Er zijn twee aanvragen (van eiseres én de andere partij), terwijl er gelet op de openbare orde en veiligheid slechts één evenement kan plaatsvinden. De gemeente kan dus maar één van de twee aanvragen toewijzen. Weliswaar zijn er ook andere terreinen binnen de gemeente waar een evenement georganiseerd kan worden, maar de gemeente dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. In dit geval zien de aanvragen op dezelfde tijd en locatie.
Het beginsel van gelijke kansen en de transparantieverplichting
Bij de verdeling van schaarse vergunningen moet het bestuur ruimte bieden aan (potentiële) gegadigden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Deze rechtsnorm is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen (ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927). Om gelijke kansen te realiseren moet het bestuur een passende mate van openbaarheid verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse vergunning, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria. Het bestuur moet hierover voorafgaand aan de start van de aanvraagprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken via een zodanig medium dat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Deze eis is gebaseerd op de verplichting tot transparantie. Verder is van belang dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend.
Aan de transparantieverplichting is niet voldaan
De rechtbank concludeert dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de transparantieverplichting. Daarbij noemt de rechtbank drie specifieke punten.
- De gemeente heeft in de eerste plaats geen passende mate van openbaarheid verzekerd met betrekking tot de toegepaste verdeelprocedure. Het was namelijk voor potentiële gegadigden niet vooraf duidelijk dat de gemeente de verdeling zou baseren op zowel de volgorde van binnenkomst van de melding voor de evenementenkalender, als op een eerder aan de andere partij verleende vergunning.
- In de tweede plaats heeft de gemeente gehandeld in strijd met de transparantieverplichting door als (onderdeel van de) verdelingsmaatstaf te hanteren de omstandigheid wie de eerste melding voor de evenementenkalender heeft gedaan, terwijl er geen voorafgaande duidelijkheid bestond over het meldingentijdvak. Het is in principe toegestaan om als verdelingsmaatstaf de volgorde van binnenkomst van aanvragen te hanteren, maar dan moeten potentiële gegadigden wel een gelijke kans hebben. Dit houdt in dat alle gegadigden tegelijk op de hoogte moeten kunnen zijn van de periode waarin een vergunningaanvraag kan worden ingediend of een melding kan worden gedaan. In dit geval was wel bepaald tot welk moment een melding voor de evenementenkalender kon worden gedaan, maar was nergens bepaald vanaf welk moment.
- In de derde en laatste plaats is gehandeld in strijd met de transparantieverplichting door bij de verdeling relevant te achten dat de andere partij het evenement één keer eerder heeft georganiseerd. Voor potentiële gegadigden was niet vooraf duidelijk dat de gemeente bij de verdeling een (eenmaal) eerder verleende vergunning zou betrekken. Daar voegt de rechtbank nog aan toe dat het toepassen van een verdelingsmaatstaf waarbij onbeperkt voorrang wordt toegekend aan evenementen die eerder hebben plaatsgevonden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Een dergelijke voorrangsregeling komt er in wezen op neer dat sprake is van een vergunning voor onbepaalde tijd en biedt geen gelijke kansen aan aanvragers.
Evenementenvergunning: wel of niet schaars?
Wordt met een evenementenvergunning een schaars recht toebedeeld?
Het is voor het eerst dat een rechter oordeelt dat een evenementenvergunning een schaarse vergunning is. Deze conclusie baseert de rechtbank op het feit dat een tweede aanvraag is ingediend voor een evenement op dezelfde locatie en hetzelfde tijdstip. De vraag is of dit inderdaad met zich mee brengt dat sprake is van een schaarse vergunning. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staat (de Afdeling) volgt dat een plafond doorgaans in een getal wordt uitgedrukt dat kan zijn neergelegd in een wettelijk voorschrift of op basis van dat wettelijk voorschrift wordt vastgesteld. Een voorbeeld is het aantal standplaatsvergunningen dat binnen een gemeente wordt verleend. Een plafond kan ook zijn ‘verstopt’ en dus niet expliciet worden genoemd (ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3081).
In het geval van Texel is echter geen (verstopt) plafond opgenomen in de verordening of de beleidsregels. Het aantal evenementen is niet gemaximeerd. De schaarste houdt enkel verband met de beperkte fysieke ruimte. Er kunnen simpelweg niet twee evenementen tegelijkertijd plaatsvinden op één locatie.
Ons inziens zou gelet hierop – analoog aan de rechtspraak ten aanzien van planologische besluiten – kunnen worden betoogd dat met het verlenen van een evenementenvergunning in beginsel geen schaarse rechten worden toebedeeld (ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1615). Niet het aantal vergunningen, maar de beschikbare locatie is schaars (zie conclusie van staatsraad-advocaat generaal Widdershoven 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, punt 4.5). In dit verband kan worden gewezen op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 19 januari 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:279). Daarin ging het om een vergunning voor een evenement tijdens carnaval op het centrale plein van Gastel. Hoewel de omstandigheden in die zaak vergelijkbaar waren, concludeerde de voorzieningenrechter dat géén sprake was van een schaarse vergunning. De voorzieningenrechter overwoog hiertoe dat het hier niet ging om een situatie waarin sprake was van een vooraf kenbaar, beperkt aantal beschikbare vergunningen. Het stond iedere partij immers vrij om op hetzelfde moment op een andere daartoe geschikte locatie een vergelijkbaar evenement te organiseren. Dat deze partijen ervoor kiezen om dat niet te doen, doet daar volgens de rechtbank niet aan af.
Praktische consequenties
Indien de lijn van de rechtbank moet worden gevolgd, zou dit kunnen betekenen dat alle evenementenvergunningen transparant moeten worden verdeeld, ongeacht of op dat moment concurrerende aanvragen zijn ingediend. Wanneer een evenementenvergunning wordt verleend is op voorhand immers niet uit te sluiten dat een andere partij op een later moment een evenementenvergunning aanvraagt die betrekking heeft op dezelfde locatie en hetzelfde moment. Als deze aanvraag inderdaad wordt ingediend is het, zoals ook blijkt uit de hier besproken zaak, te laat om alsnog een verdeelprocedure te houden. Deze tweede aanvraag kan dus niet worden afgewacht. Het zou bovendien tot gevolg hebben dat een concurrent een schaarse evenementenvergunning zou kunnen creëren door een aanvraag in te dienen voor een evenement waarvoor al een vergunning is aangevraagd of verleend. Dat lijkt ons niet wenselijk.
Het moeten verdelen van evenementenvergunningen maakt het verlenen ervan ook inflexibel. De vergunningen zullen immers op een vast moment moeten worden aangevraagd en verdeeld. Weliswaar acht de rechtbank het principe ’wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ een goede verdelingsmaatstaf, maar dan moet volgens de rechtbank wel duidelijk zijn vanaf welk moment een aanvraag kan worden ingediend. Dit betekent dat (lang) van te voren al duidelijk moet zijn welke evenementen zullen worden gehouden en binnen welk aanvraagtijdvak hiervoor een vergunning kan worden aangevraagd.
Wat te doen?
Het is ons inziens nog te vroeg om op basis van de uitspraak van de rechtbank te concluderen dat een evenementenvergunning onder alle omstandigheden transparant moet worden verdeeld. Indien het aantal (grote) evenementen in een verordening of beleidsregel is gemaximeerd, zou dit aanleiding kunnen zijn voor een transparante verdeelprocedure. Daarbij zou ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ als verdelingsmaatstaf kunnen worden gebruikt. Het is ons inziens echter zeer de vraag of ook voor minder grote of kleine evenementen een transparante verdeelprocedure wenselijk is.
Tegen de uitspraak van de rechtbank staat nog hoger beroep open bij de Afdeling. Wij houden u op de hoogte!
Bron: Rb Noord-Holland 19 augustus 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:7103
