Sinds 1 juli 2013 geldt over de volle breedte van het bestuursrecht het relativiteitsvereiste in beroep en hoger beroep bij de bestuursrechter (art. 8:69a Awb). Het relativiteitsvereiste moet voorkomen dat een besluit met succes wordt aangevochten vanwege schending van een rechtsregel, als die regel is bedoeld om anderen te beschermen dan degene die in beroep komt. Dat kwam vooral veel voor in omgevingsrechtelijke zaken waaraan concurrerende partijen en milieuorganisaties deelnemen. Ook buiten het omgevingsrecht is het relativiteitsvereiste niet zonder betekenis. Het relativiteitsvereiste laat zich echter niet eenvoudig toepassen. Het komt dan ook goed van pas dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 11 november 2020 een overzichtsuitspraak heeft gedaan.
Overzichtsuitspraak
In de uitspraak zet de Afdeling uiteen hoe zij het relativiteitsvereiste toepast, onder verwijzing naar een selectie van haar eerdere uitspraken, met name in procedures over bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. In een algemeen deel gaat de Afdeling in op de bedoeling die de wetgever had met de introductie van het relativiteitsvereiste en de soms ingewikkelde verhouding tot het
belanghebbendevereiste (onderdeel 4) en de vraag of het relativiteitsvereiste zich verdraagt met internationaal en Europees recht (onderdeel 5). Vervolgens bespreekt de Afdeling aan de hand van rechtspraak wie op welke belangen een beroep kan doen (onderdeel 6).
Daarna volgt een overzicht van uitspraken over de belangen die worden beschermd door algemene omgevingsrechtelijke normen zoals “een goede ruimtelijke ordening” (onderdeel 7), procedurele normen of algemene beginselen (onderdeel 8), een groot aantal specifieke (met name omgevingsrechtelijke) regels (onderdeel 10) en enkele Unierechtelijke bepalingen waarop in omgevingsrechtelijke zaken regelmatig een beroep wordt gedaan (onderdeel 11). Ook de correctie die op het relativiteitsvereiste wordt toegepast als het gelijkheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel geschonden is, komt aan bod (onderdeel 9).
Hiermee biedt de overzichtsuitspraak een handzaam naslagwerk voor alle bestuursrechtjuristen die in procedures moeten werken met het relativiteitsvereiste. De voor de praktijk belangrijkste lessen zetten wij in dit blogbericht voor u op een rij.
Het relativiteitsvereiste: wat is het?
Een partij die (hoger) beroep instelt, kan zich daarin niet met succes beroepen op schending van een rechtsregel of beginsel, als deze kennelijk (duidelijk) niet is bedoeld om zijn of haar eigen belangen te beschermen. Het gaat dan om normen die zijn gericht op belangen van anderen of op het algemeen belang. Het belang dat een appellant heeft om in beroep te komen, bijvoorbeeld: de bescherming van zijn eigen woon- en leefklimaat, moet vallen binnen het beschermingsbereik van de concrete norm die hij inroept. Het is een strikte relativiteitsregel, dus het gaat niet om het algemene beschermingsbereik van de regeling als geheel, maar van het concrete voorschrift.
Illustratief is het geschil dat juist aanleiding gaf tot de overzichtsuitspraak. Daarin keerde de appellant zich tegen de komst van nieuwe woningen in de buurt, omdat zijn uitzicht verslechterde en omdat hij overlast vreesde In de procedure werd ook geklaagd over de geluid- en geurhinder die de bewoners van nieuwe woningen zouden gaan ondervinden. Ook als het juist is dat de toepasselijke geluids- en geurnorm voor de nieuwe woningen niet in acht wordt genomen, mag de bestuursrechter het beroep op dat punt niet gegrond verklaren, omdat deze normen kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van appellant, maar alleen de belangen van de nieuwe bewoners beoogt te beschermen.
Het relativiteitsvereiste schrijft de rechter voor dat hij dergelijke beroepsgronden moet passeren. Dat betekent niet dat hij het beroep op dat punt niet-ontvankelijk moet verklaren. Het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidsvereiste, maar brengt in feite een onderscheid aan in de relevantie van de beroepsgronden die tegen een besluit worden aangevoerd. Het gaat erom dat een besluit niet vernietigd mag worden naar aanleiding van een beroepsgrond die weliswaar terecht wijst op een normschending, maar die normschending niet van invloed is op de positie van de appellant. De bestuursrechter heeft de keuze om zo’n niet-relevante beroepsgrond onbesproken te laten of juist wel te behandelen, maar daaraan toe te voegen dat die beroepsgrond niet het beoogde effect heeft. Het wel bespreken van de beroepsgrond is vooral aantrekkelijk voor de rechter als de toetsing aan het relativiteitsvereiste niet eenvoudig is, maar de beroepsgrond duidelijk niet slaagt.
Een belangrijke restrictie is dat de bestuursrechter het relativiteitsvereiste alleen mag tegenwerpen als de situatie overduidelijk is. In de woorden van artikel 8:69a Awb: als de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Volgens de Afdeling gaat het dan om voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van de belangen van de appellant in kwestie. Geeft de totstandkomingsgeschiedenis van de norm of rechtsregel in kwestie onvoldoende duidelijkheid over het beschermingsbereik van de norm, dan zal de rechter de beroepsgrond op de gebruikelijke wijze moeten behandelen.
Relevante belangen en de overlap met de belanghebbendetoets
Een natuurlijk persoon kan alleen opkomen voor een eigen belang en niet voor een belang van een ander of voor een algemeen belang. Het algemeen belang kan echter wel zo verweven zijn met een eigen belang, dat toch een beroep mag worden gedaan op dat algemene belang.
Dat is bijvoorbeeld het geval als de woon- en leefomgeving van de appellant (deels) samenvalt met een beschermd natuurgebied. In dat geval zijn de gevolgen van de handeling voor de woon- en leefomgeving van betrokkene zowel bepalend voor de belanghebbendheid als voor het antwoord op de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan. Een natuurlijke persoon die belanghebbende is bij een besluit over de in het natuurgebied beschermde waarden, bijvoorbeeld omdat hij in de directe omgeving woont,
zal daarom in de regel het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen. Het algemene belang bij de bescherming van dat gebied valt dan samen met het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de woon- en leefomgeving van de appellant.
In die situatie mag die appellant dus wél een beroep doen op de regels die gelden voor de bescherming van het natuurgebied. Dat ligt echter weer anders als het natuurgebied op grote afstand van zijn woning ligt. Dan ontbreekt de bedoelde verwevenheid en kan het relativiteitsvereiste wél worden tegengeworpen, ook als de betrokken appellant in een dergelijk geval wel belanghebbende is.
Een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb mag zich alleen beroepen op normen die de algemene of collectieve belangen beschermen die zij zelf behartigt. Die belangenbehartiging moet blijken uit de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van de rechtspersoon. Bepalend is hoe de statuten luiden aan het einde van de beroepstermijn. Na afloop daarvan kunnen deze dus niet worden aangepast in een poging het aantal relevante beroepsgronden uit te breiden.
Internationaal recht en Europeesrechtelijke normen
Het is meermaals geprobeerd om de werking van het relativiteitsvereiste uit te schakelen, omdat deze in strijd zou zijn met Europees en internationaal recht. Dat was echter zonder succes. Volgens de Afdeling is het relativiteitsvereiste niet in strijd met artikel 6 EVRM. De toegang tot de rechter wordt niet beperkt. Het relativiteitsvereiste heeft slechts tot gevolg dat alleen het eigen belang bescherming geniet bij de rechter. Om dezelfde reden komt de toepassing van het relativiteitsvereiste niet in strijd met de Unierechtelijke implementatie van het Verdrag van Aarhus, dat ervan uitgaat dat een procespartij “voldoende belang” moet hebben.
Het relativiteitsvereiste mag ook worden tegengeworpen als een beroep wordt gedaan op een Unierechtelijke bepaling of richtlijn waaraan de appellant in kwestie zelf geen rechten kan ontlenen. In die situatie komt de appellant geen bescherming toe en kan dus ook niet worden gezegd dat de uit het Unierecht voortvloeiende vereisten van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectiviteit worden geschonden.
Geen zelfstandige betekenis voor procedurele normen en formele beginselen
Zowel binnen als buiten het omgevingsrecht geldt dat geen zelfstandige betekenis toekomt aan de schending van procedurele normen, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Wanneer een beroep op materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor een gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen. Deze laatste hebben geen eigen beschermingsbereik, maar bepalend is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm waarop een beroep wordt gedaan (bijvoorbeeld een geluidsnorm waarnaar onvoldoende onderzoek zou zijn gedaan). Strekt die norm niet tot bescherming van de belangen van de appellant in kwestie, dan kan een beroep op een procedurele norm of de formele beginselen evenmin slagen.
Materiële beginselen en de correctie op het relativiteitsvereiste
Materiële beginselen, zoals het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, kunnen wel aanleiding zijn om een beroepsgrond – die op grond van het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van een besluit mag leiden – toch te betrekken bij toetsing van het besluit. Het is denkbaar dat een norm is geschonden die niet de eigen belangen van de appellant beoogt te beschermen, maar dat de rechtspositie van de appellant door die normschending niettemin is verslechterd, omdat daarmee ook het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel is geschonden.
In de bekende uitspraak Slijtersunie speelde de situatie dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel niet handhavend werd opgetreden jegens een concurrent. Die overtrad normen die niet de belangen van de appellant beogen te beschermen, maar de appellant werd daardoor wel op achterstand gezet ten opzichte van de concurrentie en kreeg het relativiteitsvereiste daarom niet tegengeworpen. Dit wordt ook wel de correctie Widdershoven genoemd, naar de staatsraad advocaat-generaal die de correctie introduceerde in zijn conclusie van 2 december 2015. Het is aan de appellant zelf om met feiten te onderbouwen dat hij daadwerkelijk is benadeeld of dreigt te worden benadeeld.
Omgevingsrechtelijke normen en hun beschermingsbereik
In onderdeel 10 van de overzichtsuitspraak zet de Afdeling voor een groot aantal omgevingsrechtelijke normen uiteen welke belangen deze beogen te beschermen. Het beschermingsbereik van enkele algemene normen is betrekkelijk ruim. Dat maakt de toepassing van het relativiteitsvereiste niet eenvoudig. Het bekende voorbeeld, dat de Afdeling uitgebreid bespreekt, is de norm van artikel 3.1 lid 1 van de Wet ruimtelijke ordening die bepaalt dat de gemeenteraad in een bestemmingsplan voor gronden bestemmingen en regels vaststelt ten behoeve van “een goede ruimtelijke ordening”.
De algemene norm van “een goede ruimtelijke ordening”
Voor bewoners van een plangebied geldt dat deze algemene norm de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving beoogt te beschermen, zodat zij beroepsgronden kunnen aanvoeren over de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor hun eigen gronden of de bestemming van gronden in de directe omgeving die van invloed zijn op de gebruiksmogelijkheden of waarde van eigen gronden of bouwwerken. Denk aan de (vrees voor) geluidhinder, geurhinder, gezondheidsrisico’s of wateroverlast ter plaatse van de woning, maar ook aan een verslechtering van de verkeerssituatie in de directe omgeving van de woning.
Dezelfde norm van “een goede ruimtelijke ordening” beschermt tegelijkertijd ook de belangen van betrokken bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf, die onder druk kan komen te staan door de ligging van woningen in de buurt. Zo kan een bedrijf opkomen tegen de bouw van een woning en zich daarbij beroepen op normen voor externe veiligheid die voor die woning gelden, als die norm ertoe leidt dat de bedrijfsvoering moet worden aangepast. De bescherming van de een kan de inperking van de ander betekenen. In zo’n geval mag de exploitant zich wel beroepen op een norm die niet direct zijn positie beoogt te beschermen, maar die wel een zodanige reflexwerking heeft op zijn positie.
De norm van “een goede ruimtelijke ordening” is dus ook gericht op het behoud van een goed ondernemersklimaat. In dit verband kunnen beroepsgronden worden aangevoerd over de (vrees voor) leegstand in de omgeving van de bedrijfsvestiging van appellant, als zich daar een grote concurrent vestigt, een vermindering van het aantal klanten en daarmee samenhangende daling van omzet en inkomsten of een onaanvaardbare verkeerssituatie, die alle van invloed zijn op het ondernemersklimaat.
Die stap naar het ondernemersklimaat moet echter wel kunnen worden gemaakt. De norm van “een goede ruimtelijke ordening” strekt er niet toe om bedrijven te vrijwaren tegen de vestiging van concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied en marktsegment. Concurrentieverhoudingen vormen volgens vaste rechtspraak geen ruimtelijke relevant belang bij een planologische belangenafweging.
Concrete omgevingsrechtelijke regels
De Afdeling gaat vervolgens in op het beschermingsbereik van regels in allerlei wetten en AMvB’s van hoofdzakelijk omgevingsrechtelijke aard: het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, het Besluit ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, het Bouwbesluit 2012, het Besluit omgevingsrecht, de Wet natuurbescherming, de Erfgoedwet en Monumentenwet 1988, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet bodembescherming, de Mijnbouwwet, de Waterwet, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Ontgrondingenwet, het Luchthavenindelingsbesluit en tot slot nog de Wet Bibob, die de mogelijkheid biedt om ook bij omgevingsvergunningen een integriteitstoets toe te passen.
Kenmerk van de Wet Bibob is dat deze alleen strekt tot bescherming van een algemeen belang, namelijk het belang bij het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert, zodat individuele natuurlijke of rechtspersonen in beginsel geen beroep kunnen doen op de normen uit de Wet Bibob. De Afdeling houdt nog een slag om de arm voor situaties waarin individuele belangen verweven zijn met dit algemene belang, maar die situatie kunnen wij ons niet goed voorstellen.
Ten slotte bespreekt de Afdeling haar rechtspraak over het beschermingsbereik van voor het omgevingsrecht relevant internationaal recht: het recht op vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU) en van diensten (artikel 49 VWEU) en de Dienstenrichtlijn, het verbod op ongeoorloofde staatssteun (artikel 108 VWEU) en de veelvuldig ingeroepen Habitatrichtlijn.
Tot slot
In de overzichtsuitspraak neemt de Afdeling nog een belangrijke disclaimer op. Het gaat om een overzicht op hoofdlijnen en een momentopname. De uitspraak is er niet op gericht om de rechtsontwikkelingen omtrent de toepassing van artikel 8:69a van de Awb te bevriezen. Dat maakt de uitspraak echter niet minder waardevol voor de procederende bestuursrechtjuristen onder ons. De overzichtsuitspraak biedt hen een duidelijke routekaart door de schat aan rechtspraak over het relativiteitsvereiste.
Bron: Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706
