Verschillende Europese richtlijnen schrijven voor dat lidstaten de Europese Commissie in kennis moeten stellen van (nieuwe) nationale voorschriften: de notificatieplicht. Gedacht kan worden aan eisen aan dienstverrichters of digitale platforms zoals Airbnb. De notificatie stelt de Europese Commissie in de gelegenheid het voorschrift preventief te toetsen op verenigbaarheid met het Europese recht. In dit blog gaan wij aan de hand van recente voorbeelden uit de rechtspraak in op de vraag wat de gevolgen zijn als een voorschrift abusievelijk niet bij de Europese Commissie is gemeld. In al deze zaken werd betoogd dat het niet in kennis stellen van de Europese Commissie ertoe leidt dat het nationale voorschrift niet rechtsgeldig is. Heeft dit betoog kans van slagen en wat betekent dit praktisch voor de nationale wet- en regelgevers die voorschriften willen vaststellen?

 

Lessen voor de praktijk – voorkomen is beter dan genezen

Kort samengevat laat de rechtspraak zien dat de gevolgen van de schending van de notificatieplicht per Europese richtlijn verschillen. Zo heeft schending van de notificatieplicht onder de e-Commerce Richtlijn tot gevolg dat het (niet gemelde) voorschrift niet aan particulieren kan worden tegengeworpen en dus niet kan worden gehandhaafd. Schending van de rapportageplicht in artikel 39 van de Dienstenrichtlijn lijkt daarentegen geen gevolgen te hebben voor de toepasselijkheid van het voorschrift. De rechtspraak laat bovendien zien dat niet in alle gevallen waarin een beroep wordt gedaan op schending van de notificatieplicht, deze verplichting ook daadwerkelijk bestaat. Het betoog dat een voorschrift niet rechtsgeldig zou zijn omdat dit ten onrechte niet is gemeld, slaagt dus lang niet altijd.

Voorkomen is echter beter dan genezen. Dit geldt temeer nu de Europese Commissie voornemens is de notificatieplicht flink uit te breiden. Om discussies in de rechtszaal te voorkomen, is het raadzaam om reeds bij het vaststellen van eisen of voorschriften na te gaan of sprake is van een notificatieplicht. Hiervoor dient in de eerste plaats te worden vastgesteld of het voorschrift onder Europese regelgeving valt. Daarbij kan in het bijzonder worden gedacht aan de Dienstenrichtlijn als het gaat om eisen aan dienstverrichters, de e-Commerce Richtlijn als het gaat om eisen die betrekking hebben op elektronisch zakendoen en aan Richtlijn (EU) 2015/1535 als het gaat om technische voorschriften aan producten.

 

Schending notificatieplicht e-Commerce Richtlijn tast rechtsgeldigheid voorschrift aan

Het arrest van de Grote Kamer van het Hof van Justitie in de zaak Airbnb Ireland van 19 december 2019 maakt duidelijk dat schending van de notificatieplicht zoals voorgeschreven in Richtlijn 2000/31/EG inzake elektronische handel (de e-Commerce Richtlijn), de rechtsgeldigheid van het nationale voorschrift aantast. Dit betekent dat overtreding van dit voorschrift niet kan worden gehandhaafd.

Het gaat in deze zaak om een Franse regeling die inhoudt dat enkel (rechts)personen die in het bezit zijn van een beroepskaart onroerende goederen kunnen verhuren, de wet-Hoguet. Overtreding van deze wet levert een strafbaar feit op. Omdat Airbnb, dat is gevestigd in Ierland, niet over de verplichte beroepskaart beschikt, is er een gerechtelijk onderzoek ingesteld wegens handelen in strijd met de zogeheten wet-Hoguet. Airbnb betoogt bij de Franse rechter onder meer dat deze wet niet aan haar kan worden tegengeworpen, nu Frankrijk heeft verzuimd deze wet te notificeren bij de Europese Commissie. Op grond van artikel 3, vierde lid, onder b, tweede streepje van richtlijn 2000/31/EG moet de betrokken lidstaat zowel de Commissie als de lidstaat op wiens grondgebied de verrichter van de betrokken dienst is gevestigd vooraf in kennis stellen van zijn voornemen om een maatregel te nemen. De Franse rechter besluit hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.

Het Hof van Justitie geeft Airbnb gelijk. Volgens het Hof had Frankrijk de wet-Hoguet overeenkomstig richtlijn 2000/31/EG bij de Europese Commissie moeten melden. Dit biedt de Europese Commissie de mogelijkheid te voorkomen dat belemmeringen van het handelsverkeer in het leven worden geroepen die strijdig zijn het met Europese recht. Dat de bepaling formeel niet voorziet in een zogeheten standstill-verplichting (op grond waarvan een voorschrift pas in werking kan treden nadat een periode in acht is genomen of het betreffende voorschrift (stilzwijgend of uitdrukkelijk) is goedgekeurd), doet hier niet aan af. De richtlijn verplicht een lidstaat wel de Europese Commissie en de lidstaat van vestiging vooraf in kennis te stellen van het voornemen om een maatregel te nemen. De notificatieplicht is dan ook geen gewone verplichting tot het doen van een mededeling, maar vormt een wezenlijk procedureel vereiste bij de totstandkoming van de maatregel. Dit rechtvaardigt dat schending van de notificatieplicht tot gevolg heeft dat dit niet aan particulieren kan worden tegengeworpen. Concreet betekent dit dat handhaving van de overtreding van de wet-Hoguet niet mogelijk is. Het Hof voegt hier aan toe dat de ‘niet-tegenwerpbaarheid’ van deze bepaling ook geldt in een geschil tussen particulieren.

 

Schending rapportageplicht Dienstenrichtlijn tast rechtsgeldigheid voorschrift niet aan

Uit uitspraken van de rechtbank Amsterdam en de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam volgt dat schending van de rapportageplicht zoals voorgeschreven in artikel 39 in samenhang met artikel 9, tweede lid, van richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn), de rechtsgeldigheid van een vergunningstelsel niet aantast. Op grond van deze bepalingen moesten de lidstaten uiterlijk op 28 december 2009 (het einde van de implementatietermijn) een rapport inleveren over hun vergunningstelsels.

In de zaak bij rechtbank Amsterdam betogen tourorganisaties en gidsen dat het ontheffingsstelsel voor gidsen op de Wallen in strijd is met artikel 39, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, omdat de Gemeente Amsterdam heeft nagelaten het stelsel bij de Europese Commissie te melden. In de zaak bij de voorzieningenrechter van rechtbank Rotterdam betogen verzoekers dat de vergunningenstelsels als neergelegd in de APV Schiedam en de Drank- en Horecawet onverbindend of nietig zijn, nu hierover geen verslag is uitgebracht aan de Europese Commissie. Het college van Schiedam was dus ook niet gerechtigd over te gaan tot sluiting van hun café wegens het ontbreken van deze vergunningen.

In beide gevallen slaagt het betoog niet.

Rechtbank Amsterdam wijst erop dat de rapportageplicht aan het einde van de implementatietermijn zoals voorgeschreven in artikel 39, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, niet betekent dat ook daarna voor elk nieuw vergunningstelsel een rapport moet worden uitgebracht. Ook uit overweging 58 van de considerans blijkt dat de rapportageplicht enkel ziet op bestaande stelsels en niet op de criteria en voorwaarden voor het verlenen van een vergunning. Rechtbank Rotterdam laat in het midden of de rapportageplicht van toepassing is, maar oordeelt dat, voor zover al in strijd met de genoemde bepalingen uit de Dienstenrichtlijn zou zijn gehandeld, een beroep hierop niet kan leiden tot het buiten toepassing laten van de nationale bepalingen waardoor geen drank- en horeca-, exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen vereist zijn.

Voor zover er al een rapportageplicht voor nieuwe vergunningstelsels zou gelden op grond van artikel 39, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, leidt schending hiervan naar de huidige stand van de rechtspraak dus niet tot buiten toepassing laten van de vergunningstelsels. De vergunnings- of ontheffingsplicht kan worden gehandhaafd.

De rechter heeft zich nog niet uitgelaten over de vraag of dit ook geldt indien de notificatieverplichtingen die zijn opgenomen in de artikelen 15 en 16 van de Dienstenrichtlijn niet worden nageleefd. Deze bepalingen zien op de situatie dat er specifieke eisen worden gesteld aan (de vestiging van) dienstverrichters. Een voorbeeld is een ruimtelijk voorschrift in een bestemmingsplan dat bepaalt dat dienstverrichters in een bepaalde sector zich uitsluitend in een bepaald deel van de gemeente mogen vestigen.

 

Notificatieplicht geldt (lang) niet altijd

Een derde en laatste voorbeeld is de zaak Van Gennip, die betrekking had op Richtlijn 98/34/EG inzake technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (thans: Richtlijn (EU) 2015/1535). Deze Richtlijn verplicht de lidstaten ontwerpen van technische voorschriften te melden bij de Europese Commissie. Partijen betogen bij het Hof van Justitie dat de Belgische regel die het bezit of gebruik door en de verkoop aan consumenten van vuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas verbiedt, een technisch voorschrift vormt, dat ten onrechte niet is meegedeeld aan de Europese Commissie. Dit maakt volgens hen deze regeling onrechtmatig en niet-toepasselijk.

In het Securitelarrest uit 1996 concludeerde het Hof van Justitie dat technische voorschriften waarvan het ontwerp niet overeenkomstig de voorgeschreven procedure aan de Commissie waren gemeld, niet toepasselijk zijn in de lidstaten.

Het Hof van Justitie komt in deze zaak tot een andere conclusie: het verbod is geen „technisch voorschrift” zoals gedefinieerd in richtlijn 98/34/EG. Er wordt namelijk geen eis gesteld aan het product of de verpakking zelf. Er geldt dus geen notificatieplicht en er is dan ook geen aanleiding het verbod buiten toepassing te laten wegens schending hiervan.

Dit arrest maakt duidelijk dat de notificatieplicht (lang) niet altijd geldt in gevallen waarin dit wordt betoogd.

 

Tot slot: nieuwe Notificatierichtlijn

De Europese wetgever hecht groot belang aan de notificatieplicht. De Europese Commissie heeft in 2017 een voorstel voor een nieuwe Notificatierichtlijn gepubliceerd (COM/2016/0821 final). Dit voorstel maakt onderdeel uit van een pakket aan maatregelen die de Europese dienstenmarkt beter moeten laten werken. Het voorstel beoogt de werking van de notificatieverplichting onder de Dienstenrichtlijn te verbeteren en bevat onder meer een standstill-verplichting. Dit houdt in dat nieuwe eisen en vergunningstelsels pas kunnen worden vastgesteld, nadat zij zijn gemeld bij de Europese Commissie. In het voorstel wordt benadrukt dat het schenden van de kennisgevingsverplichting “een zeer ernstige procedurele fout” vormt “ten aanzien van de gevolgen ervan voor personen”. Het voorstel is op dit moment aanhangig bij de Raad van de EU.

Share This