Met de Afdelingsuitspraak van 1 november 2017 kwam een einde aan een discussie van tweeënhalf jaar over de terugvordering van de in 2014 aan een eenmansfractie van de raad van Lansingerland betaalde fractievergoeding. De besteding daarvan was niet goed verantwoord. Dat deze zaak voor de raad – afgezien van een veroordeling tot vergoeding van het betaalde griffierecht – goed afliep, was niet vanzelfsprekend. Wie kan onjuist verantwoorde fractievergoedingen terugvorderen, en van wie?
Wat was er aan de hand in Lansingerland?
In de besluitvorming rond de betaalde fractievergoeding waren een aantal dingen niet helemaal goed gegaan. Zo was de als voorschot aan de eenmansfractie verstrekte fractievergoeding voor het jaar 2014 vastgesteld op € 1.400,- en was dit bedrag tegelijkertijd van het betreffende raadslid teruggevorderd. Daarvan stelde de rechter vast dat uit de motivering van het primaire besluit en het besluit op bezwaar onmiskenbaar bleek dat bedoeld was om de fractievergoeding op nihil vast te stellen, ook al stond er dat de fractievergoeding was vastgesteld op € 1.400,-. Het raadslid begreep en moest begrijpen dat het ging om een evidente vergissing.
Aan de terugvordering kleefde ook een tweede gebrek: zowel het primaire besluit als het besluit op bezwaar waren genomen door de burgemeester, terwijl de raad het tot vaststelling en terugvordering bevoegde bestuursorgaan was. Dat manco werd – nadat de raad had laten weten de besluiten van de burgemeester voor zijn rekening te nemen – door de rechter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd.
Fractiegelden: wie is het bevoegde bestuursorgaan?
Het bevoegdheidsprobleem dat in de uitspraak van 1 november aan de orde was, staat niet op zichzelf. Uit de – schaarse – rechtspraak blijkt dat de subsidietitel van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is op toekenning, vaststelling en terugvorderingen. Meestal is dat ook met zoveel woorden geregeld in de op grond van artikel 33 van de Gemeentewet verplichte verordening waarin regels worden gesteld over de aanspraken, besteding en verantwoording van fractiegelden.
Anders dan bij terugvordering van reguliere subsidies spelen bij terugvordering van voorschotten ten behoeve van fractieondersteuning een paar bijzonderheden die aandacht vragen bij de voorbereiding.
De Afdelingsuitspraak van 1 november illustreert dat – met de lokale verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning in de hand – goed moet worden bezien welk bestuursorgaan nu precies bevoegd is tot lagere vaststelling of nihilstelling van de aanspraak op een fractiebijdrage en tot terugvordering van de betaalde voorschotten.
De praktijk laat hier varianten zien. In het merendeel van de gemeenten is de raad zelf bevoegd tot besluitvorming over lagere vaststelling en terugvordering dan wel verrekening van betaalde voorschotten. Daarnaast zijn er varianten waarin de burgemeester (als voorzitter van de raad) de besluiten hierover neemt en er zijn decentrale overheden waar de besluitvorming wordt verzorgd door het presidium (als raadscommissie is ook dat een gemeentelijk bestuursorgaan).
De geadresseerde van een terugvorderingsbesluit
Nadat is vastgesteld wie tot lagere vaststelling en terugvordering bevoegd is, moet ook stilgestaan worden bij de vraag aan wie precies de verplichting tot terugbetaling kan worden opgelegd.
Eenmansfractie
Bij een zittende eenmansfractie is dat betrekkelijk eenvoudig: daar kan het vaststellings- en terugvorderings- of verrekeningsbesluit aan het betrokken raadslid worden gestuurd.
Meermansfracties
Problematischer wordt het bij meermansfracties. De Provincie- en Gemeentewet kennen het begrip fractie niet en een fractie heeft geen rechtspersoonlijkheid. Een fractie is in zoverre niet meer dan een groepering van natuurlijke personen in de gemeenteraad. Bovendien kan de samenstelling van fracties tussentijds wijzigen. Hier schiet de rechtspraak te hulp: waar de vergoedingen aan fracties wordt toegekend (en worden uitbetaald), kunnen deze ook van fracties worden teruggevorderd (zie bijvoorbeeld ABRvS, 28 maart 2012). Vragen rijzen van wie moet worden teruggevorderd als een fractie na de verkiezingen niet terugkeert in de raad.
Fractie bestaat niet meer
Als de aangeschreven fractie na verkiezingen niet meer bestaat, of niet voldoet aan een bij besluit opgelegde terugbetalingsverplichting, dan dreigen complicaties. Een fractie is geen natuurlijk persoon en heeft geen rechtspersoonlijkheid (in de zin van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek). Met andere woorden: een fractie is geen drager van rechten en plichten naar civielrecht. In haar vonnis van 21 december 2011 oordeelde de rechtbank dat een fractie is te duiden als “(…) een feitelijk samenwerkingsverband van een aantal leden in [een vertegenwoordigend lichaam], welk samenwerkingsverband niet als zelfstandige juridische entiteit is te zien, naar privaat- noch naar publiekrecht.” Dat bemoeilijkt – op zijn zachtst gezegd – een eventuele incasso en roept in ieder geval vragen op. Jegens wie kunnen dan wel incassomaatregelen worden getroffen? De leden van de huidige fractie? Of zijn (juist) voormalige leden van de fractie verantwoordelijk voor terugbetaling van tijdens hun fractielidmaatschap onjuist bestede bedragen?
Voorkomen van eventuele problemen
Fractielid verantwoordelijk
In de Verordening fractieondersteuning van de gemeente Den Haag is geanticipeerd op dergelijke vraagstukken. Deze verordening schrijft voor dat elk lid van een fractie bij aanvang van de raadsperiode dan wel bij splitsing of samenvoeging van een fractie een verklaring ondertekent dat hij naar evenredigheid van het aantal leden van de betreffende fractie verantwoordelijk is voor de besteding van de tegemoetkoming overeenkomstig de bepalingen van deze verordening. Wordt ondertekening van zo’n verklaring geweigerd, dan wordt de totale tegemoetkoming voor de betreffende fractie naar evenredigheid naar beneden bijgesteld. Verder bepaalt de Haagse verordening dat alle verplichtingen die de oorspronkelijke fractie tot de datum van de fractiesplitsing is aangegaan, worden gedragen door de leden van de oorspronkelijke fractie, ongeacht van welke fractie zij nadien deel uitmaken. Deze bepalingen scheppen vooraf duidelijkheid over de verantwoordelijkheid (en aanspreekbaarheid) van fractieleden, als onjuiste besteding van fractiegelden moet leiden tot terugvordering.
Fractieondersteuning via een rechtspersoon
Andere gemeenten – bijvoorbeeld de gemeenten Amsterdam en Utrecht – hebben langs andere weg geprobeerd om lastige vragen rondom de terugvordering en eventuele incasso van onjuist bestede voorschotten op fractieondersteuning te voorkomen. Raden van deze gemeenten hebben in hun verordeningen geregeld dat zij betalingen in verband met fractieondersteuning doen aan een door een fractie ter assistentie van de fractie aangewezen stichting. Die stichting mag volgens haar statuten alleen zijn belast met de uitvoering van de fractieondersteuning. Als in dat geval aanleiding bestaat tot terugvordering en eventuele incasso kan – zolang de stichting tenminste verhaal biedt - eenvoudigweg bij de stichting worden aangeklopt.
Met name raden van een aantal grote gemeenten hebben in hun verordening fractieondersteuning voorzieningen ingebouwd waarmee eventuele terugvorderingsperikelen kunnen worden geminimaliseerd. En hoewel daarmee niet alle mogelijke vraagstukken zijn getackeld (bijvoorbeeld de vraag of het juridisch mogelijk is om ook terug te vorderen van individuele fractieleden die uit de bocht gevlogen zijn) verdient dat, mede in het licht van de komende raadsperiode, navolging.
Bron: ABRvS 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2943
