Op 30 januari 2018 heeft het Europees Hof van Justitie zich in twee Nederlandse zaken (C-360/15 en C-31/16) uitgesproken over het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Uit het arrest volgt dat het toepassingsbereik van de richtlijn zeer ruim is. Alle nationale wetgeving die betrekking heeft op dienstverlening of detailhandel dient aan de Dienstenrichtlijn te worden getoetst. Dit geldt ook voor ruimtelijke voorschriften zoals bestemmingsplannen. Leges voor de aanleg van glasvezelkabels vallen echter buiten het bereik van de richtlijn.

De zaak Appingedam

De eerste zaak betreft een beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan van de gemeente Appingedam. In dit bestemmingsplan wordt bepaald dat in een buiten het centrum gelegen winkelgebied bestemd voor volumineuze detailhandel geen plaats is voor kleinere detailhandelszaken. Appellant wil een outlet-achtige winkel in schoenen en kleding in het betrokken gebied openen en beroept zich op de Dienstenrichtlijn. Over deze kwestie heeft de Afdeling bestuursrechterspraak begin vorig jaar diverse vragen aan het Hof van Justitie gesteld. Het Hof heeft deze vragen in het arrest van 30 januari jl. beantwoord.

Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel in goederen, zoals schoenen en kleding?

Het antwoord daarop is: ja. Voor de toepassing van de Dienstenrichtlijn vormt detailhandel een “dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van de Dienstenrichtlijn. Een andere conclusie zou afdoen aan de nuttige werking van de richtlijn en bovendien niet bijdragen aan rechtszekerheid. Het onderscheid tussen een goed en een dienst is immers, aldus het Hof, bijzonder ingewikkeld, omdat detailhandel nauw verbonden is met bijvoorbeeld advies en klantenservice.

Ziet de Dienstenrichtlijn op bestemmingsplannen?

Ook hier is het antwoord ja. Hoewel de Dienstenrichtlijn (volgens considerans punt 9) niet van toepassing is op voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, betekent dat volgens het Hof van Justitie niet dat een bestemmingsplan geheel is uitgesloten van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Het Hof wijst er in dat verband op dat de voorschriften van het bestemmingsplan in het hoofdgeding als gevolg hebben dat de activiteit in verband met de niet-volumineuze detailhandel, zoals schoenen en kleding, in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente Appingedam verboden is. Dergelijke voorschriften zijn enkel gericht tot de personen die deze activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Het Hof constateert dat dergelijke voorschriften moeten worden getoetst aan de lijst met verboden eisen in artikel 14 en aan de grijze lijst met te evalueren eisen in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Dit laatste betekent dat eisen non-discriminatoir, noodzakelijk om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig moeten zijn. Als de nationale rechter tot het oordeel komt dat aan al deze eisen is voldaan, staat de Dienstenrichtlijn niet in de weg aan bestemmingsplanvoorschriften die niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum verbieden. Daarbij geldt volgens het Hof dat het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, een dwingende reden van algemeen belang zou kunnen  vormen die een territoriale beperking rechtvaardigt.

Ziet de Dienstenrichtlijn ook op nationale (niet grensoverschrijdende) situaties?

Het Hof beantwoordt ook deze vraag met ja. Het Hof concludeert op basis van de tekst en doelstelling van de Dienstenrichtlijn, de verwezenlijking van een interne markt van diensten, dat de richtlijn ook ziet op situaties die zich alleen in Nederland afspelen.

Gevolgen voor nationale rechtspraak en (decentrale) overheden

De nationale rechtspraak zal naar aanleiding van het arrest op verschillende punten moeten worden aangepast. Deze rechtspraak ging er namelijk van uit dat detailhandel en bestemmingsplannen niet onder de Dienstenrichtlijn vielen (zie bijvoorbeeld ABRvS 30 juli 2014 en ABRvS 30 april 2014. Supermarkten, schoenenwinkels en bouwmarkten kunnen zich blijkens het arrest van het Hof wel op de Dienstenrichtlijn beroepen. Dit betekent dat (decentrale) overheden regelgeving die betrekking heeft op detailhandel dienen te toetsen aan de Dienstenrichtlijn, bijvoorbeeld aan de lijst met te evalueren eisen in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor bestemmingsplannen. Het maakt daarbij geen verschil of een Nederlandse onderneming zich op de normen in de richtlijn beroept, of een onderneming uit een andere lidstaat.

De zaak Amersfoort

In de tweede zaak staat de aanleg van een glasvezelnetwerk in de gemeente Amersfoort centraal. De onderneming die belast is met de aanleg van dit netwerk komt op tegen de leges (van in totaal bijna € 150.000,-) die de gemeente voor het leggen van de kabels in rekening heeft gebracht. De Hoge Raad heeft het Hof van Justitie (alweer bijna twee jaar geleden) gevraagd of de leges verenigbaar zijn met de Dienstenrichtlijn. Op grond van artikel 2, lid 3 van de Dienstenrichtlijn is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op het gebied van belastingen. Volgens het Hof vormen de leges echter geen belasting, maar gaat het om een aangelegenheid die valt onder de Machtigingsrichtlijn op het gebied van elektronische communicatie. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen in kader van de machtigingsrichtlijn geen andere heffingen of vergoedingen voor de levering van elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten worden opgelegd dan die waarin deze richtlijn voorziet (HvJ EU 4 september 2014, Belgacom en Mobistar, C‑256/13 en C‑264/13, EU:C:2014:2149, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Regels inzake elektronische communicatie zijn op grond van artikel 2, lid 2, onder c, van de Dienstenrichtlijn van haar werkingssfeer uitgesloten. De Dienstenrichtlijn is op deze kwestie daarom niet van toepassing.

Gevolgen voor (decentrale) overheden

Het arrest maakt duidelijk dat de leges voor de aanleg van kabels voor een openbaar elektronisch-communicatienetwerk, niet aan de Dienstenrichtlijn, maar aan de Machtigingsrichtlijn dienen te worden getoetst.

Vervolg van de procedures

De uitspraken van het Europese Hof van Justitie maken nog geen einde aan de procedures. Voor de zaak Appingedam geldt dat nu het Hof de prejudiciële vragen heeft beantwoord, de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling van de zaak zal voortzetten en een tweede rechtszitting houdt, waarna een definitieve uitspraak zal volgen.

Voor de zaak Amersfoort geldt dat de procedure bij de Hoge Raad wordt voortgezet en een definitieve uitspraak zal volgen.

Bron: HvJ EU 30 januari 2018, C-360/15 en C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44 

In de hierboven besproken uitspraken is op 18 mei 2017 een conclusie verschenen van advocaat-generaal M. Szpunar bij het Hof van Justitie, zie hierover de blogs:

Share This