In drie uitspraken van 27 februari 2019 gaat de Afdeling bestuursrechtspraak nader in op de doorwerking van de formele rechtskracht van handhavingsbesluiten (last onder dwangsom of bestuursdwang) in de bestuursrechtelijke procedures tegen de daarop volgende invorderings- of kostenverhaalsbesluiten. In deze uitspraken kiest de Afdeling voor een “meer ontspannen formele-rechtskrachtopvatting”, waartoe Staatsraad Advocaat-Generaal mr. P.J. Wattel in zijn conclusie van 4 april 2018 adviseerde.

Het ondoordringbare schot in de keten van handhavingsbesluiten

In zijn conclusie hekelde de Staatsraad Advocaat-Generaal het ‘ondoordringbare schot’ tussen de verschillende fasen van besluitvorming, waardoor vragen die in een eerdere fase (bij handhavingsbesluiten) aan de orde zijn geweest of aan de orde gesteld hadden kunnen worden, van beoordeling zijn uitgesloten in een latere fase (bij kostenverhaal of invordering). De doorwerking van de formele rechtskracht van niet-tijdig aangevochten belastende beschikkingen draagt volgens de Staatsraad Advocaat-Generaal niet bij aan het rechtsgevoel van justitiabelen, mede vanwege de korte bezwaartermijn. In zijn conclusie benadrukte hij dat “de rechtstoepassing, met name als die grimmig wordt, zo mogelijk het rechtsgevoel van justitiabelen [moet] blijven aanspreken”.

De Staatsraad Advocaat-Generaal deed een voorzet voor een oplossing voor het probleem: wat hem betreft moet in de procedures over kostenverhaal of invordering aandacht worden besteed aan de vraag in hoeverre de aan die besluiten voorafgegane handhavingsbesluiten, als zij zouden zijn aangevochten, géén stand zouden hebben gehouden. De Staatsraad Advocaat-Generaal bepleitte dat het antwoord op die vraag betrokken zou moeten worden bij de afweging hoe (on)redelijk het is om de kosten van de toegepaste bestuursdwang te verhalen en (vooral) om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Als dat niet redelijk zou zijn, zou ook niet verder moeten worden ingevorderd (dwangsom) of verhaald (bestuursdwang) dan nodig is om de kosten te dekken. In mijn vorige blogbericht plaatste ik enkele kanttekeningen bij dit voorstel.

De Afdeling zet de deur op een heel klein kiertje

De procedure die aanleiding vormde voor de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal is ingetrokken, zodat de Afdeling pas in de drie uitspraken van 27 februari 2019 een oordeel kon geven over de suggesties van de Staatsraad Advocaat-Generaal. De Afdeling geeft – voorzichtig – opvolging aan de door de Staatsraad Advocaat-Generaal bepleite ontspanning.

In de uitspraken stelt de Afdeling overigens voorop dat “bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht [moet] worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom.” Adequate handhaving vergt, zo citeert de Afdeling vervolgens uit de parlementaire geschiedenis, dat opgelegde sancties ook daadwerkelijk worden geëffectueerd.

Dat gezegd hebbend, overweegt de Afdeling voorts dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Het uitgangspunt is en blijft dus dat dergelijke gronden moeten worden aangevoerd in de procedures tegen de handhavingsbesluiten zelf. Tot zover is er niets nieuws onder de zon.

Het nieuwe zit ‘m echter in de opening die de Afdeling biedt voor “uitzonderlijke gevallen”. Slechts in deze “uitzonderlijke gevallen” kunnen in de procedure tegen de invorderings- of kostenverhaalsbeschikking wél gronden worden aangevoerd die die de rechtmatigheid van het handhavingsbesluit raken. De Afdeling geeft aan dat een uitzonderlijk geval bijvoorbeeld kan worden aangenomen “indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is”. Het is aan de belanghebbende om te bewijzen dat van een uitzonderlijk geval sprake is.

Beperkte betekenis voor de praktijk

Dat het niet meevalt om het bewijs van uitzonderlijkheid te leveren, blijkt wel uit de drie uitspraken waarin de Afdeling deze way out introduceert. De hoop die ongetwijfeld gloorde bij de (advocaten van de) verschillende belanghebbenden toen zij de verwijzing naar de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal en de daaropvolgende introductie van de uitweg via ‘uitzonderlijke omstandigheden’ lazen, bleek al snel ijdel.

In geen van de drie uitspraken acht de Afdeling belanghebbenden erin geslaagd aan te tonen dat hun geval “uitzonderlijk” was.

  • Zo is de stelling dat de last (volgens appellant) disproportioneel was en ineens werd ingevorderd, daarvoor bijvoorbeeld onvoldoende (ECLI:NL:RVS:2019:623).
  • Ook de stelling dat appellant geen eigenaar was van de percelen waarop de overtreding plaatsvond, acht de Afdeling onvoldoende om aan te nemen dat appellant geen overtreder is (al gaat de Afdeling wel – ook in deze invorderingsprocedure – inhoudelijk op deze stelling in) (ECLI:NL:RVS:2019:466).
  • Tot slot staat ook de stelling dat ten onrechte een last was opgelegd voor permanente bewoning van een recreatiewoning, terwijl van permanente bewoning geen sprake was, volgens de Afdeling niet aan invordering in de weg (ECLI:NL:RVS:2019:624).

De formele rechtskracht van de handhavingsbesluiten staat in alle drie de door de Afdeling besliste zaken dus als een huis.

Hoewel de Afdeling met deze trits uitspraken zal hebben beoogd tegemoet te komen aan de onbevredigende aspecten die soms voortvloeien uit toepassing van de leer van de formele rechtskracht (zeker bij ketenbesluitvorming), moet de praktijk laten zien of de rechtzoekende met dit hele kleine kiertje nu echt geholpen is. Zolang maar heel beperkt wordt aangenomen dat sprake is van een uitzonderlijk geval, is de vraag of de rechtzoekende met deze way out, bijgestaan door een advocaat die ook in kostenverhaals- of invorderingsprocedures vanaf nu alles uit de kast zal trekken om aan te tonen dat het daaraan voorafgegane handhavingsbesluit niet deugt (met alle kosten van dien), zich niet toch vaak op een doodlopende weg zal blijken te bevinden.

Bron: ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, ECLI:NL:RVS:2019:623 en ECLI:NL:RVS:2019:624

Lees over de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal mijn vorige blogbericht: Bijzondere omstandigheden bij invordering van verbeurde dwangsommen en verhaal van kosten voor bestuursdwang

Share This