Binnen de lokale democratie ondersteunt de rekenkamer de gemeenteraad bij het uitoefenen van zijn controlerende en kaderstellende rollen. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur en is op die manier een belangrijk onderdeel van het stelsel van checks and balances binnen het gemeentebestuur. Althans, zo stond dit de wetgever voor ogen. In de praktijk bestaat een grote variëteit in de wijze waarop lokale overheden de rekenkamerfunctie vormgeven en uitvoeren. Uit onderzoek is gebleken dat het rekenkamerwerk niet in alle gemeenten even goed uit de verf komt. Er bestaan grote verschillen in lokale rekenkamercultuur en -activiteit. Die verschillen zijn om voor de hand liggende redenen ongewenst: het is de bedoeling dat er in elke gemeente gedegen rekenkameronderzoek plaatsvindt. Om de positie en het functioneren van de decentrale rekenkamers te versterken is sinds eind 2019 een voorstel voor de Wet versterking decentrale rekenkamers aanhangig bij de Tweede Kamer. Vooruitlopend op de komst van nieuwe wetgeving stimuleert de minister van BZK alvast de revitalisering van de lokale rekenkamer met een inspiratiedocument om het bewustzijn van het belang van een goed functionerende rekenkamer te vergroten.
In dit blogbericht praten we u bij over de achtergronden en inhoud van het wetsvoorstel, de stand van zaken rondom de behandeling ervan en over de kort geleden door de minister van BZK gepubliceerde handreiking waarmee gemeenten al op korte termijn werk kunnen maken van verbetering van de effectiviteit van het functioneren van de rekenkamer en de samenwerking tussen rekenkamer en raad.
De gemeentelijke rekenkamer en het belang van haar functie
De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een rekenkamer hebben (of ten minste de rekenkamerfunctie laten uitoefenen door een raadscommissie). De meerwaarde van rekenkameronderzoek ten opzichte van de controlerende en kaderstellende taken die de raad vervult, zit in de eerste plaats in het gegeven dat de onderzoeksscope van de rekenkamer zich uitstrekt tot het gehele gemeentebestuur, dus ook tot de raad. Van belang is dat een onafhankelijke gemeentelijke rekenkamer naast de verantwoordelijkheid die de raad op dat punt heeft, zelfstandig onderzoek kan doen. Door geheel onafhankelijk en vrij van gemeentelijk beleid en politieke motieven onderzoek te doen, is de rekenkamer in staat alle organen van het gemeentebestuur een objectieve spiegel voor te houden en ieders rol – ook die van de raad - in een dossier kritisch te beoordelen. De onafhankelijke rol van de rekenkamer draagt bij aan het gezag van de bevindingen. De rekenkamer kan de haar toegekende onderzoeksbevoegdheden ook inzetten als zij op verzoek van de raad een onderzoek instelt.
Het belang van de functie van de rekenkamer is toegenomen met doorgevoerde en nog door te voeren verzwaringen van het gemeentelijk takenpakket, onder meer door de decentralisaties in het sociaal domein en de komende decentralisaties in het fysiek domein onder de nieuwe Omgevingswet.
De huidige variëteit in invulling van de rekenkamer(functie)
Op grond van de huidige Gemeentewet hebben gemeentebesturen de vrijheid om een rekenkamer in te stellen, dan wel om de rekenkamerfunctie te laten verrichten door een uit gemeenteraadsleden samengestelde commissie. Het kabinet heeft op basis van onderzoek en eerder ingewonnen ambtsberichten vastgesteld dat in circa 30-35 gemeenten nauwelijks of zelfs in het geheel geen invulling wordt gegeven aan serieus rekenkameronderzoek, omdat de toegevoegde waarde daarvan niet wordt gezien. De huidige wettelijke regeling van de rekenkamerfunctie geeft gemeenten te weinig richting, waardoor de wettelijke opdracht om de controlefunctie van de raad te ondersteunen met rekenkameronderzoek onvoldoende gewicht wordt toegekend of in de praktijk zelfs geheel wordt genegeerd. Daarmee wordt in de betrokken gemeenten volgens de regering niet voldaan aan de door de wetgever beoogde verantwoordingsstructuur. Uit de ingewonnen ambtsberichten blijkt dat de toegevoegde waarde van onderzoek door een rekenkamer(functie) niet wordt ingezien, ook niet door de gemeenteraad zelf. Ook waren sommige gemeenten ontevreden over het functioneren van de rekenkamerfunctie, waardoor deze inactief werd gemaakt. De regering stelde vast dat meer dan tien jaar na de invoering van de verplichting tot het instellen van een vorm van een rekenkamerfunctie daaraan niet in alle gevallen even serieus uitvoering wordt gegeven en dat gemeenten, ondanks de wettelijke verplichting daartoe, in staat zijn de daadwerkelijke uitoefening van de rekenkamerfunctie te veronachtzamen. Zolang de wettelijke vrijheid bestaat om de rekenkamerfunctie naar eigen inzicht vorm te geven, kunnen gemeenten zich op die vrijheid beroepen.
Wetsvoorstel
Die vrijblijvendheid gaat verdwijnen. Op 4 oktober 2019 is daartoe een voorstel voor de Wet versterking decentrale rekenkamers ingediend bij de Tweede Kamer. Dat wetsvoorstel beoogt te waarborgen dat in alle gemeenten serieus invulling gegeven wordt aan rekenkameronderzoek. Het wetsvoorstel voorziet in een aantal wijzigingen van de Gemeentewet. De wijzigingen zien op het volgende.
Andere positionering van de lokale rekenkamer
Op de eerst plaats voorziet het wetvoorstel in afschaffing van de mogelijkheid om te kiezen voor slechts een door een raadscommissie te vervullen rekenkamerfunctie. Het instellen van een onafhankelijke rekenkamer (waarin geen raadsleden zitting hebben) wordt verplicht. Het wetsvoorstel voorziet daarmee in een formelere institutionele inbedding van de lokale rekenkamer en vergroting van de onafhankelijkheid, opdat de rekenkamer als instituut bij spanningen binnen het bestuur niet wordt afgewezen, afgeschaft of gemarginaliseerd, maar juist wordt ingezet.
Met de wetswijziging wil de regering verzekeren dat het instituut rekenkamer in elke gemeente een belangrijk en onmisbaar onderdeel wordt van het gemeentebestuur en toegevoegde waarde biedt voor de democratische controle en verantwoording, naast de instrumenten die de raad zelf al heeft, zoals het instellen van onderzoek naar het gevoerde bestuur. Op deze manier wordt de rekenkamer gepositioneerd als het enige instituut dat is belast met het doen van onderzoek naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur.
Uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheden
Op de tweede plaats breidt het wetvoorstel de onderzoeksbevoegdheden van de rekenkamer op verschillende manieren uit.
Gemeenten gaan steeds vaker, onder andere in het sociaal domein, inkoop- en contractrelaties aan met privaatrechtelijke rechtspersonen, bijvoorbeeld voor de inkoop van jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. Daarom moet de onderzoeksbevoegdheid van rekenkamers zich ook kunnen uitstrekken tot privaatrechtelijke rechtspersonen waarmee de gemeente contracten sluit en zich het recht voorbehoudt om bij de betreffende organisatie controles uit te voeren ten aanzien van de geleverde goederen of diensten. Op dit punt kan rekenkameronderzoek belangrijke bijdragen leveren aan de grip van gemeenteraden op de financiën van het sociaal domein.
Ook de onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen waaraan een gemeente een subsidie, garantie en/of lening heeft verstrekt worden verruimd. Rekenkamers worden met het wetsvoorstel bevoegd om elke garantie, lening en/of subsidie voor risico of rekening van de gemeente te onderzoeken. De eis dat ten minste 50% van de baten van de rechtspersoon voor rekening of risico van een gemeente moet zijn, komt te vervallen.
Verder voorziet het voorstel in een aanscherping van de bestaande regeling voor de onderzoeksbevoegdheden naar overheidsdeelnemingen in privaatrechtelijke rechtspersonen. Op dit moment kan onderzoek worden gedaan naar deze instellingen als gemeenten of provincies gezamenlijk meer dan 50% van de aandelen in een deelneming in bezit hebben of een subsidie, lening of garantie hebben verstrekt voor ten minste 50% van de baten van die instelling. De aanscherping maakt het mogelijk dat ook onderzoek kan worden gedaan als deelnemende gemeenten, provincies en de Staat een gezamenlijk meerderheidsbelang in een rechtspersoon hebben, zonder dat een van de deelnemers een belang van meer dan 50% heeft.
Verduidelijking van de regels over openbaarheid van rapportage en vertrouwelijkheid van gegevens
Ten slotte worden, door aanpassing van artikel 185 van de Gemeentewet, de regels verduidelijkt over de omgang met openbaarheid en vertrouwelijkheid van gegevens bij de vaststelling van rapportages door de rekenkamer. Rapporten van rekenkamers zijn op grond van artikel 185, vijfde lid, van de Gemeentewet openbaar en mogen geen informatie bevatten die naar zijn aard vertrouwelijk is. In de huidige praktijk maken rekenkamers een zelfstandige afweging omtrent de vraag of informatie die zij willen opnemen in de rapporten naar zijn aard vertrouwelijk is. De Gemeentewet en de Provinciewet bevatten geen criteria voor de beoordeling van het vertrouwelijke karakter.
In de memorie van toelichting benadrukt de regering dat de rekenkamer als bestuursorgaan gehouden is aan het regime van de Wob en het gegeven dat openbaarmaking van een rekenkamerrapport kwalificeert als vorm van actieve openbaarmaking in de zin van de Wob. Bij het opstellen van het rapport waarin de bevindingen en de conclusies naar aanleiding van onderzoek worden opgenomen, beoordelen rekenkamers of de informatie die zij daarin willen opnemen naar zijn aard vertrouwelijk is. Voor de beoordeling of moet worden afgezien van openbaarmaking moeten rekenkamers aansluiting zoeken bij de criteria van artikel 10 en 11 van de Wob. Daarnaast benadrukt de regering in de memorie van toelichting dat rekenkamers niet zelfstandig bevoegd zijn een afweging te maken over het vertrouwelijke karakter van informatie uit stukken waarop geheimhouding is gelegd. Het is niet een taak of bevoegdheid van de rekenkamer om een stuk waarop geheimhouding is gelegd alsnog in de openbaarheid te brengen. De rekenkamer is gehouden aan de geheimhouding met betrekking tot stukken die zij van het college ontvangt en mag informatie uit deze stukken niet overnemen in het rapport en de stukken niet doorzenden naar de raad of anderszins openbaar maken.
In de Gemeentewet ontbreekt op dit moment een bepaling waarin is geregeld dat de rekenkamer zelf vertrouwelijk informatie kan verstrekken aan de raad over eigen gegevens en bevindingen die naar hun aard vertrouwelijk zijn. Met de onduidelijke en moeizame situaties waartoe dit kan leiden gaan gemeenten in de praktijk verschillend om. In sommige gemeentelijke verordeningen over de uitoefening van de rekenkamerfunctie wordt bijvoorbeeld de bevoegdheid toegekend om rapporten of delen van rapporten als geheim aan te merken. Het wetsvoorstel gaat erin voorzien dat de rekenkamer mededelingen met vertrouwelijke gegevens en bevindingen wel ter vertrouwelijke kennisneming van de raad kan verstrekken. Bevindingen van de rekenkamer die op grond van artikel 10 en 11 van de Wob vertrouwelijk van aard zijn – en daarom niet in een rapport actief openbaar gemaakt kunnen worden – kunnen wel van belang zijn voor de raad. Wat blijft is dat de rekenkamer geen informatie kan delen met de raad waarop door het college of een commissie geheimhouding is gelegd.
In afwachting van de Wet versterking decentrale rekenkamers: alvast aan de slag met Inspiratiekaders
De parlementaire behandeling ondervindt enige vertraging , in verband met de wens van de minister om ook enkele technische wijzigingen die zien op de financiële verantwoording van de gemeentelijke uitgaven in het (daartoe te wijzigen) wetsvoorstel mee te nemen.
In de tussentijd wordt actief werk gemaakt van vergroting van het bewustzijn bij gemeenten van het belang van een effectief opererende rekenkamer. Daartoe is een handreiking met inspiratiekaders gepubliceerd, waarmee gemeenten informatie en tools krijgen waarmee de professionele relatie van de rekenkamer met de raad kan worden versterkt. Het document bevat onder meer informatie over hoe moet worden bepaald wat een passend budget is voor een stabiele rekenkamer met relevante onderzoeksactiviteiten van goede kwaliteit, welke mogelijkheden er zijn structurele en incidentele samenwerking tussen rekenkamers te organiseren en hoe herindelingsgemeenten hun rekenkamer tijdens de herindeling kunnen blijven benutten.
Een door het ministerie van BZK in te stellen projectgroep lokale rekenkamers zal vanaf medio 2021 aan de slag gaan en zal 25 gemeenten per jaar gaan ondersteunen met als doel het op gang brengen van een leerproces over de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek en het verbeteren van de relatie tussen raad, rekenkamer en college. Daarbij kunnen de inspiratiekaders goede diensten bewijzen als gespreksstarter.
Afsluiting
Het komend jaar 2021 wordt het jaar waarin de verdere behandeling van het wetsvoorstel en de dialoog aan de hand van de inspiratiekaders een impuls zal geven aan het denken over de positie en het functioneren van de lokale rekenkamer. Deelnemers aan de dialoog geven wij graag in overweging om daarin ook uitdrukkelijk stil te staan bij omgang met in de praktijk regelmatig voorkomende vraagstukken rondom de omgang met vertrouwelijke en geheime informatie.
Bronnen:
- Voorstel Wet versterking decentrale rekenkamers
- Handreiking Inspiratiekaders effectieve invulling lokale rekenkamer
