Op 15 januari jl. heeft de minister van VWS een voorstel tot wijziging van de Wmo 2015 in consultatie gebracht. Een van de belangrijkste onderdelen van de beoogde wijziging bestaat uit het vereenvoudigen van geschilbeslechting onder de Wmo 2015. Dit houdt in dat het mogelijk zal worden geschillen over de uitvoering van maatwerkvoorzieningen door een private aanbieder onder de Wmo 2015 bij het college van B&W of bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. De sleutel daarvoor vormt de introductie van een klachtinstrument voor de burger. De reactie van het college van B&W op die klacht zal worden gelijkgesteld met een besluit, waartegen rechtsbescherming – rechtstreeks beroep – open staat. Daarnaast krijgen gemeenten op basis van het voorstel ruimte om resultaatgericht te indiceren. Wat is de aanleiding voor dit wijzigingsvoorstel geweest, en wat zijn de implicaties van de beoogde wijzigingen voor de cliënt en voor het bestuursprocesrecht?
Toegang tot de bestuursrechter wordt verruimd
In het bestuursrecht is het besluit aangrijpingspunt voor de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Als geen sprake is van een besluit staat rechtsbescherming open bij de burgerlijke rechter. Steeds vaker worden publieke taken door private partijen uitgevoerd. In het bestuursrecht bestaat dan ook al langer discussie over de vraag of niet alleen het besluit, maar ook overig handelen in het kader van de publiekrechtelijke rechtsbescherming door de bestuursrechter moet kunnen worden getoetst. Met het consultatiewetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting wordt door de wetgever een eerste stap gezet in het verruimen van de toegang tot de bestuursrechter. Dit betekent concreet dat straks bij de bestuursrechter geprocedeerd kan worden tegen beslissingen en feitelijke handelingen van private aanbieders.
Aanleiding
In het sociaal domein – bijvoorbeeld bij uitvoering van de Wmo 2015 - dragen gemeentebesturen zorg voor de besluitvorming, maar is de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning aan cliënten meestal uitbesteed aan private aanbieders. Veel gemeentebesturen indiceren niet in uren (‘u heeft recht op 4 uur ondersteuning per week’) maar in resultaten (‘u heeft recht op een schoon huis’). De private aanbieder beoordeelt samen met de cliënt welke activiteiten moeten worden verricht om het resultaat te behalen. Geschillen gaan vaak niet over het besluit zelf, maar over de uitvoering daarvan. Is wel sprake van een schoon huis?
Tegen besluiten waarbij aan een cliënt een aanspraak wordt toegekend kan bezwaar worden gemaakt bij het college van B&W en staat (hoger) beroep open bij de bestuursrechter. Over bejegening door medewerkers kan worden geklaagd bij de (Nationale) ombudsman, terwijl een geschil over de feitelijke uitvoering van de voorziening door de private aanbieder, zoals hulp in de huishouding, uiteindelijk moet worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. Voor de cliënt leidt dit tot een juridisch doolhof.
Besluiten waarin wel de activiteiten staan die moeten worden verricht om het resultaat te behalen, maar waarin niet staat aangeven op hoeveel uren hulp de cliënt recht heeft, zijn volgens de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep CRvB 8 oktober 2018 en CRvB 6 februari 2019 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Gefragmenteerde rechtsbescherming
Over de gefragmenteerde rechtsbescherming die in het sociaal domein was ontstaan, verscheen in 2017 het advies van prof. mr M. Scheltema. Daarin zet hij de mogelijkheden voor integrale geschilbeslechting in het sociaal domein uiteen. Scheltema stelt vast dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming beperkt is, omdat de procedure alleen tegen een besluit is gericht. De voorbereiding en uitvoering – waarover veel meer geschillen zijn te verwachten - blijven buiten beschouwing. De procedure heeft uitsluitend betrekking op de besluitvorming binnen het bestuur ziet niet op de besluitvorming en uitvoering van de private zorgaanbieder. Dat leidt in het kader van de Wmo 2015 tot onvoldoende rechtsbescherming. Om integrale geschilbeslechting in het sociaal domein mogelijk te maken en om de rechtsbescherming van cliënten te waarborgen stelt Scheltema voor om de Awb te wijzigen. Deze wijziging moet het mogelijk maken om een geschil over een aanspraak én de uitvoering daarvan in bezwaar bij het college van B&W en in beroep bij de bestuursrechter integraal aan de orde te stellen. Het voorstel van prof. Scheltema is vervolgens ter consultatie aangeboden.
Reactie minister: resultaatgericht indiceren én vereenvoudigde geschilbeslechting
Als reactie op de uitspraken van de CRvB over resultaatgericht indiceren kondigde de minister van VWS in april 2019 aan dat hij voornemens was om de Wmo 2015 te wijzigen.
Op 6 januari 2020 volgde de Kamerbrief waarin een kabinetsreactie wordt gegeven op het advies van prof. Scheltema en de uitkomst van de internetconsultatie. Uit de Kamerbrief blijkt dat de ministers van BZK en VWS en de minister voor Rechtsbescherming het noodzakelijk achten om integrale geschilbeslechting een plek te geven binnen het sociaal domein. Daarentegen achten de ministers de door Scheltema voorgestelde wijziging van de Awb niet noodzakelijk en te verstrekkend. De oplossing van de ministers bestaat uit een wijzing van de Wmo 2015 waardoor resultaatgericht indiceren bij het verstrekken van een maatwerkvoorziening een wettelijke grondslag krijgt, én waarbij tegelijkertijd de mogelijkheid van eenvoudigere geschilbeslechting wordt geïntroduceerd.
De kern van het wetsvoorstel
Op 15 januari jl. heeft de minister van VWS de concepttekst voor het voorstel tot wijziging van de Wmo 2015 gepubliceerd voor reacties. De einddatum van deze consultatie is 16 februari 2020. De belangrijkste wijziging ziet op het verruimen van de toegangspoort tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Nieuw is dat een cliënt – volgens het conceptwetsvoorstel – bij het college van B&W kan klagen over de uitvoering van de maatwerkvoorziening door o.a. de private aanbieder.
De beoogde wijzigingen van de Wmo 2015 kunnen als volgt worden samengevat:
- Gemeenten wordt opgedragen om bij of krachtens verordening vast te stellen in welke gevallen resultaatsgericht wordt beschikt en in welke gevallen in de beschikking een tijdsduurbeschrijving wordt gehanteerd.
- Gemeenten stellen kwaliteitseisen aan voorzieningen in de verordening.
- De aanbieder wordt meer betrokken in de voorbereiding van de resultaatgerichte beschikking tot maatschappelijke ondersteuning. Het ondersteuningsplan wordt onderdeel van de beschikking.
- De cliënt krijgt (nieuwe) rechtsmiddelen waarmee hij kan opkomen tegen de uitvoering van de maatwerkvoorziening. In lijn met het advies-Scheltema wordt de gemeente voor alle (voorbereidende) handelingen met betrekking tot de beschikking het eerste aanspreekpunt.
- De cliënt krijgt (ook) toegang tot de bestuursrechter na het doorlopen van een algemene bestuurlijke voorprocedure, ook wel de klachtprocedure genoemd. Het klachtrecht is ruim en kan zien op de uitvoering van de maatwerkvoorziening, maar ook op de behoorlijkheid daarvan. De reactie van het college van B&W op de klacht wordt een ‘kennisgeving’ genoemd, en wordt gelijkgesteld met een besluit waartegen beroep mogelijk is. Tegen deze kennisgeving staat geen bezwaar (meer) open, maar kan rechtstreeks beroep worden ingesteld. Belanghebbenden zijn (uitsluitend) de cliënt en de aanbieder. Voor het overige zijn de procesrechtelijke regels uit de hoofdstukken 6 en 8 van de Awb van toepassing.
- In de vervolgfase is de bestuursrechter bevoegd om te oordelen over het geschil tussen het college van B&W en de cliënt, en over het geschil ten aanzien van de uitvoering van de maatwerkvoorziening door de private aanbieder. In lijn met advies Scheltema wordt een ex nunc beoordeling door de bestuursrechter voorgesteld, zodat de bestuursrechter rekening kan houden met nieuwe feiten of omstandigheden.
- De aanbieder krijgt een plaats als partij in de beroepsprocedure, maar kan niet worden veroordeeld iets te doen of na te laten. Ook bij een klacht over de uitvoering blijft het college van B&W de verweerder.
- In het verlengde daarvan is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een cliënt het college (en dus niet de aanbieder) te veroordelen tot vergoeding van schade die de cliënt lijdt of zal lijden als gevolg van een tekortkoming in de uitvoering van de maatwerkvoorziening.
- Om rechtsbescherming te vergroten kunnen klachten over de maatwerkvoorziening in afwijking van de bezwaartermijn van de Awb gedurende de duur van de voorziening worden ingediend tot uiterlijk zes weken na het eindigen van de maatwerkvoorziening.
Het consultatiewetsvoorstel regelt dat een cliënt zijn geschil over een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo in zijn geheel aan de bestuursrechter kan voorleggen. De private aanbieder neemt als partij deel aan de beroepsprocedure, maar kan niet worden veroordeeld tot iets doen of nalaten. Ook nieuw is dat de bestuursrechter rekening houdt met nieuwe feiten en omstandigheden of wijzigingen in het beleid die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan.
Tot slot
De stap van de minister van VWS om de toegang tot de bestuursrechter te verruimen past in de rechtsontwikkeling waarvoor al eerder – vanuit de wetenschap - is gepleit. Daarnaast lijkt resultaatgericht indiceren goed aan te sluiten bij het uitgangspunt van de Wmo 2015 om maatwerk centraal te stellen.
De minister streeft ernaar om het wetsvoorstel medio 2021 in werking te laten treden.
Bron: internetconsultatie Wmo 2015: Wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting
De voorgestelde klachtprocedure kan als volgt schematisch worden weergegeven:
Dit blog kwam tot stand met medewerking van R.S. Venema.
