De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 12 september 2018 een voor de handhavingspraktijk belangrijke uitspraak gedaan, die ziet op de zorgvuldigheid waarmee besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen moeten worden voorbereid. Bestuursorganen die willen overgaan tot invordering, moeten vooraf een zienswijze aan de overtreder vragen. Doel daarvan is dat de overtreder in de gelegenheid is om bijzondere omstandigheden aan te voeren die zouden kunnen maken dat (geheel of gedeeltelijk) van invordering moet worden afgezien.
De populariteit van de last onder dwangsom
Van de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten die zijn gericht op beëindiging van de overtreding, staat de last onder dwangsom sinds lang met stip op de eerste plaats. Intrekking van een vergunning is vaak een paardenmiddel, dat bovendien niet altijd leidt tot beëindiging van de overtreding. Als het komt tot uitvoering van de bestuursdwang, roept de last onder bestuursdwang vaak allerhande praktische vragen op.
Hoe kan op een passende, proportionele en effectieve manier in de bedrijfsvoering van de overtreder worden ingegrepen? Moet het hele bedrijf worden stil gelegd, of kan de overtreding met minder zwaar geschut worden beëindigd? Waar slaan we de meegevoerde zaken op en hoe (lang) dragen we als overheid zorg voor instandhouding van de zaak?
Vervolgens rijzen vragen over het verhaal van de aan uitoefening van bestuursdwang verbonden kosten: waren die kosten niet te hoog, kunnen ze integraal worden verhaald, of moet daarvan (geheel of gedeeltelijk) worden afgezien?
Dit soort vragen kleeft allemaal niet aan de last onder dwangsom, die de charme van de eenvoud heeft: de overtreder krijgt een lastgeving om een einde te maken aan de overtreding of om voortzetting van de overtreding (dan wel herhaling) te voorkomen. De aan de lastgeving gekoppelde dwangsom is de financiële prikkel die moet maken dat de overtreder de lastgeving daadwerkelijk nakomt.
Beginselplicht tot invordering
Het is vaste rechtspraak dat het bestuursorgaan bij een overtreding in de regel geacht wordt gebruik te maken van zijn handhavingsbevoegdheden. Alleen bij bijzondere omstandigheden kan van handhaving worden afgezien. Deze beginselplicht tot handhaving heeft weinig zin als het bestuursorgaan vervolgens kan afzien van het daadwerkelijk effectueren van het sanctiebesluit. Er geldt dus ook een beginselplicht tot invordering: het bestuursorgaan dat ‘A’ zegt, moet ook ‘B’ zeggen. De Afdeling overweegt steevast dat bij de toetsing van een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering groot gewicht toekomt. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom.
Onderzoek naar bijzondere omstandigheden, die de beginselplicht tot invordering opzij zetten
Alleen onder bijzondere omstandigheden kan worden afgezien van handhaving en/of invordering. Het invorderingsbesluit is een zelfstandige beschikking, die zelfstandig aan de vereisten van evenredigheid en zorgvuldige voorbereiding moet voldoen, aldus ook staatsraad advocaat-generaal in zijn conclusie van 4 april jl., waarover mijn collega Marijse Neuteboom eerder een blogbericht schreef.
In de uitspraak van 12 september geeft de Afdeling een stevige – en voor de praktijk belangrijke – invulling aan dat vereiste van zorgvuldige voorbereiding. De Afdeling stelt weliswaar voorop dat het aan de overtreder is om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan nog niet op de hoogte is of had kunnen zijn. Daar voegt de Afdeling aan toe dat het bestuursorgaan, voordat het tot dwanginvordering overgaat, de belanghebbende in de gelegenheid moet stellen om zijn zienswijze te geven (op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb). De overtreder moet op die manier dus door het bestuursorgaan in de gelegenheid worden gesteld om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen. De Afdeling acht het horen van de overtreder daar bij uitstek geschikte manier voor.
Met deze (‘anders-dan-voorheen’)-overwegingen wijkt de Afdeling af van haar eerdere rechtspraak en vult zij en passant ook in dat bestuursorganen bij de voorbereiding van invorderingsbesluiten geen gebruik kunnen maken van de bevoegdheid van artikel 4:12 lid 1 van de Awb. Daarin is samengevat bepaald dat het bestuursorgaan de toepassing van artikel 4:8 van de Awb achterwege kan laten bij een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting, als tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt en de nadelige gevolgen na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Die vrijheid hebben bestuursorganen niet meer bij de voorbereiding van invorderingsbesluiten.
In de voorliggende procedure leidde de schending van de zienswijzebepaling (artikel 4:8 van de Awb) tot vernietiging van het invorderingsbesluit. Gelukkig hield de Afdeling zich aan haar finaliseringsplicht en ging zij na of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand konden blijven. De Afdeling overwoog dat de overtreder in de juridische procedures naar aanleiding van de dwangsom- en invorderingsbesluiten alles heeft kunnen aanvoeren tegen dat besluit wat hij ook in het kader van 4:8 van de Awb had kunnen doen. Dat leidde in het voorliggende geval tot de conclusie dat er geen sprake was van bijzondere omstandigheden die maakten dat van invordering had moeten worden afgezien.
Aandachtspunten voor de handhavingspraktijk
Voor bestuursorganen is het van belang dat zij naar aanleiding van deze uitspraak hun handhavingsprocedures tegen het licht houden en bezien, waar en op welke wijze zij invulling gaan geven aan de door de Afdeling aangenomen plicht om belanghebbenden gelegenheid te bieden hun zienswijze te geven naar aanleiding van een voornemen tot het nemen van een invorderingsbesluit.
Bron: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 12 september, ECLI:NL:RVS:2018:2956
